Důležitou úlohu při posouzení, do jaké míry je efektivní privatizace zařízení nakládajících s odpady, hrají na jedné straně investiční náklady při vstupu na trh, a na druhé straně obtížnost vstupu na trh.
Z hlediska těchto dvou faktorů je možné zařízení v odpadovém hospodářství dělit na sběr a svoz odpadů a na nakládání (resp. odstraňování) odpadu.
V případě sběru a svozu odpadu je možné dosáhnout minimalizace nákladů (snižování počtu jízd nevytížených vozidel nebo snižování času na vyprázdnění sběrné nádoby) do značné míry tím, že jsou svozové trasy plánovány v rámci celých svozových (městských) oblastí.
PŘIROZENÉ MONOPOLY
Pokud tomu tak je, pak vznikají v rámci sběru a svozu odpadu územní přirozené monopoly (jež jsou charakteristické klesajícími průměrnými náklady v důsledku růstu produkce). Pro sběr a svoz odpadů je typické, že nevznikají nevratné investice, a přístup na trh je volný. V tomto případě je možné zachovat konkurenci o trh prostřednictvím periodicky se opakujících výběrových řízení a uzavíráním krátkodobých kontraktů.
Složitější situace však nastává v případě privatizace zařízení pro odstraňování odpadu (spalovny nebo skládky odpadu. Právě pro tato zařízení jsou typické subaditivní náklady (u spaloven a skládek představují fixní náklady až 90 % celkových nákladů zařízení). Současně je z ekonomického hlediska výhodnější provozovat podobná zařízení až od určitého objemu kapacity (přestože do objemu 600 000 tun roční kapacity spalovny odpadu klesají průměrné náklady provozu, byla v roce 1996 průměrná roční kapacita spaloven v Německu 216 000 tun odpadu. Hlavními důvody je obtížná prosaditelnost větších zařízení na komunální úrovni a snaha spolkových zemí a obcí zajistit autonomii v odstraňování odpadu v regionu).
V případě skládek a spaloven je možné identifikovat určité tendence, které vedou k omezení konkurence na trhu. Zejména se to týká vysokých nevratných investic, které s výstavbou zařízení souvisí (výstavba zařízení je vázána na konkrétní území, čímž se ztrácí možnost přechodu do jiného regionu). Úspora nákladů z rozšiřování přirozeného monopolu u nich naráží na rostoucí přepravní náklady, problémy se zaplněním provozních kapacit a schvalováním větších zařízení.
TENDENCE K OMEZENÍ KONKURENCE
Pokud je v důsledku nevratných investic omezena konkurence, je možné ji v rámci daných podmínek zvýšit? KrW-/AbfG předepisuje jednotlivým původcům odpadu na území obce povinnost využívat dané zařízení pro odstraňování odpadu (Anschluss- und Benutzungszwang. Když dojde k omezení nebo úplné zrušení této povinnosti, původci nejsou vázáni na konkrétní zařízení nakládání s odpady v příslušném kraji a mohou využívat nadregionální nabídky. Trh je pak podroben zvýšené intenzitě konkurence s pozitivními dopady na efektivnost nakládání s odpady. V prostředí povinnosti připojit se a využívat veřejná zařízení v konkrétním kraji často docházelo k situacím, kdy musela daná obec využívat zařízení na spalování odpadu vzdálené i 30 a více kilometrů, zatímco jiné (a nezřídka kdy levnější) zařízení bylo vzdálené pouze pět km, což je ovšem za administrativní hranicí kraje.
Liberalizace trhu
Liberalizace trhu na straně poptávky však není vnímána pouze pozitivně, kritika se týká především kvality životního prostředí. Možnost využívat zařízení pro odstraňování odpadu za administrativními hranicemi (v tuto chvíli máme na mysli hranice spolkových zemí) zvyšuje nároky na transport odpadu s negativními dopady na životní prostředí (emise znečišťujících látek do ovzduší automobily apod.) a zlehčuje ilegální způsoby nakládání s odpady v důsledku snížené kontroly toku odpadů.
Samozřejmě bude platit, že transport do vzdálenějších zařízení bude mít pro původce smysl pouze tehdy, když budou úspory nákladů na odstraňování odpadu vyšší než zvýšení přepravních nákladů.
Je možné se domnívat, že intenzita konkurence mezi zařízeními na odstraňování odpadů bude tím nižší, čím vyšší budou přepravní náklady na jednu tunu přepravovaného odpadu, a čím větší je vzdálenost mezi jednotlivými zařízeními na odstraňování odpadu. (Intenzita konkurence však bude závislá rovněž na tom, zda mají zařízení v různých regionech také různí a na sobě nezávislí provozovatelé).
VYUŽITÍ KAPACIT
S odstraněním regionálních monopolů v důsledku zrušení povinnosti napojit se a využívat příslušná zařízení souvisí rovněž problém využití instalovaných kapacit. Ztrátou této povinnosti jsou provozovatelé zařízení odkázáni na nejistou poptávku, takže nesou vyšší riziko růstu provozních nákladů.
Jedním z možných řešení této situace je uzavírání dlouhodobých kontraktů s potenciálními zájemci o kapacity zařízení, a to v rámci tzv. "Take or Pay" kontraktů (uzavírání těchto kontraktů je možné očekávat již před začátkem procesu výběrového řízení). Podle těchto dohod platí původci odpadu zařízení za předem nasmlouvané množství odpadu, a to bez ohledu na to, zda původce odpadu toto množství skutečně vyprodukoval, či nikoli (Michaelis, 2001).
Uzavírání těchto kontraktů zajistí využití kapacit zařízení (a tím i stabilní ceny). Tyto kontrakty však mají i negativní důsledky. Konkurence se omezuje pouze na období před uzavřením kontraktu, ale již není možná v průběhu. V případě regulace délky kontraktu hrozí špatné plánování využívání kapacit či budování vyšších kapacit, než odpovídá potřebám trhu.
Podobné kontrakty snižují sklon původců odpadu předcházet jeho vzniku či snižovat jeho produkci, protože tato aktivita není spojena s úsporou nákladů (podle kontraktu "Take or pay" musí původce platit bez ohledu na množství vyprodukovaného odpadu).
VEŘEJNÉ VLASTNICTVÍ V RÁMCI TRŽNÍHO HOSPODÁŘSTVÍ
Ekonomická teorie se na podmínky tržního hospodářství a úlohu veřejného sektoru dívá ze dvou stran: na jedné straně neoliberální ekonomové zdůrazňují, že čím vyšší je podíl veřejnoprávních zařízení na celkovém podnikatelském prostředí v oboru, tím méně můžeme mluvit o tržním hospodářství. Naopak zastánci sociálně-tržního hospodářství uvádí, že tržní hospodářství není závislé na tom, jaký je poměr mezi veřejnými a soukromými zařízeními, ale do jaké míry funguje konkurence na trhu. Obě vlastnické struktury podřízené podmínkám konkurence na trhu tak mohou fungovat efektivně s rostoucí produktivitou a snahou snižovat nabízené ceny.
Pro zachování konkurence na trhu se musí i veřejná zařízení plně podřídit volnému působení tržních sil a přestat jakkoli bránit či zcela zamezovat konkurenci. To samozřejmě předpokládá, že se veřejná zařízení vzdají svých zvýhodnění, a to i takových, která jsou veřejným zařízením přisouzena za účelem zabezpečení veřejného zájmu (např. daně z přidané hodnoty, kterou musí soukromá zařízení platit ve srovnání s veřejnoprávními, čímž jsou znevýhodněna).
Pokud k tomu dojde, pak se taková veřejná zařízení stávají zcela rovnoprávným subjektem na trhu, který se podřizuje podmínkám konkurence.
RŮZNÉ PŘÍSTUPY
Jak je zřejmé, lze pak definovat různé přístupy k otázce vlastnictví zařízení na využívání a odstraňování odpadu a vlivu tohoto vlastnictví na efektivnost provozu. Současně je však možné si položit otázku, zda je možné kombinovat výhody soukromého podnikání v odpadovém hospodářství (debyrokratizace s pozitivním dopadem na efektivnost provozu, nezávislost na politických vlivech, odměňování zaměstnanců závislé na výkonu, zvýšená motivace zaměstnanců, více svobody v zásobování, lepší přístup na kapitálový trh, tvorba cen s ohledem na omezenosti na trhu atd.) s výkonem veřejné funkce v nakládání s odpady (Michaelis, 2001).
Při úvahách o kombinovaných formách vlastnictví je však nutné si odpovědět na otázku, do jaké míry by v tomto případě odpovídala cenová tvorba podmínkám volného působení tržních sil. Veřejná zařízení jsou totiž často při cenové tvorbě vázána na povinnosti definované zákonem (zejména co se týká kalkulace cen) a musí zohlednit skutečně vzniklé náklady vyplývající z omezenosti zdrojů do ceny, kterou platí původci odpadů (např. omezenost kapacit na skládkování odpadu).
To je však v podmínkách soukromého podnikání zcela irelevantní požadavek, protože tyto náklady nelze zohlednit v ceně za využívání kapacit zařízení z důvodů neexistence ekvivalentu v provozních nákladech.
V současné době je možné identifikovat aktivity, jejichž snahou je zabránit snižování efektivnosti veřejných zařízení. Jedním z nich je zvýšená kooperace zařízení bez ohledu na správní hranice spolkové země či krajů, vy-užívání alternativních organizačních forem s cílem vyšší podnikohospodářské flexibility nebo metody benchmarkingu k průběžné kontrole výkonnosti zařízení a možnosti zlepšení.
POROVNÁNÍ VÝKONNOSTI
Benchmarking představuje pravidelně se opakující se proces porovnávání výkonnosti mezi různými zařízeními v oboru. Prvním krokem tohoto procesu je identifikace hlavních indikátorů, na jejichž základě dojde k porovnávání (musí se jednat o porovnatelné indikátory, tzn. se stejnou metodikou zjišťování). Druhým krokem je hledání vhodného partnera, jenž bude představovat referenční subjekt pro porovnávání. Důležité je zabezpečení kvalitních dat pro porovnávání.
V řadě případech hrají v procesu benchmarkingu důležitou roli data o nejlepším subjektu v oboru, která představují referenční úroveň pro srovnání ("učení od nejlepšího"). Odchylka od této referenční úlohy je východiskem pro analýzu příčin odchylek a formulování plánu jak dospět k nápravě (růstu výkonnosti).
Učením se od nejlepšího a stanovení si realistických úkolů v další fázi procesu benchmarking představuje hlavní strategii ke zvyšování efektivnosti. Přesto, že se tento nástroj vyvinul v prostředí soukromého sektoru, pak s určitými modifikacemi je vhodným nástrojem rovněž pro veřejný sektor. Tuto skutečnost potvrzují i empirické zkušenosti ze spolkových zemí, kde se tohoto nástroje využívá. Pravidelné provádění procesu benchmarkingu a zveřejňování zpráv o výsledcích tohoto procesu je základem nejen pro zvyšování efektivnosti procesu (s ohledem na náklady), ale i jako zpráva pro plátce poplatků (spotřebitele) a obce o tom, že je dané zařízení provozováno s ohledem na racionální nákladový management (SRU, 2002a).
Vhodnou volbou vlastnické struktury zařízení nakládání s odpady je možné dosáhnout zvyšování efektivnosti provozu. Jednou z možností, jak zvýšit podíl soukromoprávních způsobů řízení do tradičních odvětví s dominancí veřejnoprávních zařízení, je zapojování soukromého sektoru do řízení veřejnoprávních zařízení v rámci určitého minimálního podílu na podnikání. V tomto případě je možné využívat know-how a kapitálu soukromého sektoru pro účely zvyšování efektivnosti veřejnoprávního zařízení. Menší nevýhodou těchto smíšených forem podnikání je možnost vzniku konfliktu mezi veřejnými a soukromými zájmy jednotlivých subjektů (SRU, 2002a).
PŘEDPOKLAD INTENZIVNÍ KONKURENCE
Ze série článků, uvedené v posledních třech číslech časopisu vyplývá, že přechod veřejných zařízení do soukromého vlastnictví je spojen s růstem efektivnosti provozu (pokles provozních nákladů, zvyšování kvality poskytovaných služeb apod.) za předpokladu intenzivní konkurence na trhu.
Tvorba přirozených monopolů v důsledku klesajících průměrných nákladů provozu nemusí znamenat narušení tohoto předpokladu, pokud se jedná o spontánní vývoj na trhu, a nikoli administrativní zásah státu, jak je tomu v případě regionálních monopolů veřejnoprávních zařízení na odstraňování odpadu v Německu.
Efektivní fungování zařízení, jež se nachází ve veřejném vlastnictví, je na základě současných zkušeností možné pouze v případě, kdy je respektována konkurence na trhu a veřejná zařízení se vzdají různých zvýhodnění, které vyplývají z titulu zabezpečení veřejné funkce. Současně musí být tato zařízení provozována plně v souladu s tržními podmínkami (management řízení, odběratelsko-dodavatelské vztahy apod.). Výjimkou nejsou ani kombinované formy vlastnictví v rámci tzv. public-private-partnership (PPP), které využívají výhod obou forem vlastnictví.
Při analýze možností privatizace veřejných služeb v odpadovém hospodářství je třeba rovněž brát v úvahu, o jakou službu se jedná. Zatímco v případě sběru a svozu odpadu je privatizace zařízení spojena s jednoznačně pozitivními efekty, pak v případě zařízení na nakládání s odpady je třeba zohlednit existenci tzv. subaditivních nákladů a nevratných investic.
Ing. Jan Slavík
IREAS
Optimální velikost svozové oblasti
je přibližně 50-60 tis. obyvatel. Z tohoto důvodu doporučují Ewers-Tegner (1998), aby byla větší území rozdělena na území s 60 000 obyvateli. Ta by měla být zcela ponechána konkurenci a domácnosti by si měly zcela svobodně volit, kdo jim odpad skutečně sveze. Menší a střední území či území s roztříštěnou zástavbou by současně měly využívat možnosti vypisovat každé 4-5 let výběrové řízení (např. podle druhu odpadu) a shlukovat svozové oblasti do výše uvedené výše počtu obyvatel.
