Před samotnou privatizací veřejných zařízení je nutné si položit otázku, jaké podmínky musí být splněny, aby se privatizací dospělo k žádoucím výsledkům.
Přechod od veřejného k soukromému vlastnictví zařízení na nakládání s odpady v podmínkách intenzivní konkurence závisí do značné míry na nákladové struktuře daného zařízení.
Pro zařízení v odpadovém hospodářství jsou typické tzv. subaditivní náklady - v procesu liberalizace může poptávku po službách zařízení zajistit pouze jeden nabízející (tzv. přirozený monopol). Z nákladového hlediska je možné považovat přirozený monopol za žádoucí alternativu poskytování služeb v odpadovém hospodářství. V případě vysoké tržní síly však může provozovatel zařízení požadovat za dané služby vyšší cenu, než by tomu bylo v podmínkách intenzivní konkurence.
Pro chování provozovatele zařízení je důležitá možnost přístupu jiných provozovatelů na trh (tzv. dostupnost trhu). Pokud tento přístup omezen není, pak mohou na trh vstupovat další provozovatelé, kteří vytvoří přirozenému monopolu konkurenci. V tomto prostředí nebude přirozený monopolista zvyšovat cenu služeb nad úroveň, která by odpovídala podmínkám plné konkurence.
NEVRATNÉ INVESTICE
soukromých firem nakládajících s odpady na trh, než jsou subaditivní náklady, je existence tzv. nevratných investic (irreversible investitiones). "Investice je možné považovat za nevratné, pokud je možné pořízené kapitálové statky využít pouze na jeden účel a transfer pro jiné účely buď není možný vůbec nebo pouze s velkými ztrátami hodnoty." (Michaelis, 2001). Platí závislost, že čím vyšší jsou nevratné investice, tím vyšší existuje riziko, že na trh nevstoupí žádný potenciální konkurent. Vysoký stupeň nevratnosti investic představuje zásadní překážku pro účinnou konkurenci na trhu, a tím vytváří vhodné prostředí pro monopolní chování.
Právě pro zařízení v oboru nakládání s odpady jsou typické nejen subaditivní náklady, ale i nevratné investice. Z tohoto důvodu je možné, že se vytvoří přirozený monopol, který není vystaven tlaku konkurence v odvětví s odpovídajícími důsledky na cenu. U přirozených monopolů se projevuje také nedostatečný sklon k inovační aktivitě a ke zvyšování efektivnosti provozu zařízení využíváním lepších technologií.
KONKURENCE O TRH
Potenciální obranou proti specifickému charakteru přirozených monopolů jsou intervence v podobě regulace ceny nebo regulace výše výnosů. Zde je však nutné zdůraznit, že tato regulace má za následek vznik dodatečných neefektivností (včetně umělého snižování výrobní efektivnosti). Rovněž může dojít k tomu, že se regulátoři sami dostávají pod vliv regulovaného monopolu (jedná se o koncept ovládnutého strážce, kdy má monopol nakonec z regulace sám prospěch, pokud se mu podaří ovládnout regulátora).
V neposlední řadě je nutné připomenout, že vznik monopolního postavení (nikoli přirozených monopolů, ale např. regionálních monopolů) je často důsledkem samotné regulace státu. Tyto nedostatky vedly k hledání jiných cest jak regulovat chování přirozeného monopolu. Zvolenou cestou je tzv. konkurence nikoli na trhu, ale konkurence o trh.
Když existence přirozeného monopolu brání vzniku konkurenčního prostředí na trhu, pak je možné uvažovat o tom, že bude konkurence na trhu nahrazena pravidelně se opakujícím výběrovým řízením o zajištění příslušné služby v rámci daného trhu (konkurence o trh). Subjekt, který je vítězem výběrového řízení, získává právo na zabezpečení regionálně monopolního trhu na určité období. Za výhodu této konkurence považují obhájci skutečnost, že se vítězem výběrového řízení stává subjekt s nejnižšími náklady provozu (ten pak může nabízet své služby za nejnižší cenu). Pravidelně se opakující výběrové řízení má navíc pozitivní účinek na chování provozovatele zařízení, jelikož je vystaven opětovnému tlaku konkurence. Z tohoto důvodu má provozovatel zařízení zájem na tom, provozovat danou službu maximálně efektivně (a za tímto účelem vytvářet inovace).
"Konkurence o trh" je však náchylná pouze na vznik nelegálního vztahu mezi subjekty na trhu a regulátorem, ale i na nelegální vztahy mezi potenciálními konkurenty ve výběrovém řízení v podobě konkurenci omezujících dohod a ujednání. Současně je velice důležitá otázka, s jakou frekvencí jsou vypisována výběrová řízení, protože permanentní konkurenční tlak je možné očekávat pouze v případě, kdy jsou výběrová řízení vypisována v dostatečně krátké periodě.
Jaké prostředí je nejvíce náchylné na vznik dohod a ujednání? V první řadě je nutné říci, že pravděpodobnost dohod a ujednání potenciálních účastníků výběrových řízení je tím vyšší, čím nižší je počet těchto potenciálních účastníků. Velice významnou roli hrají i nákladové podmínky v oboru - čím více je možné očekávat dosahování úspor, tím více motivují k tvorbě kartelů. V neposlední řadě je nutné zmínit i úlohu transparentnosti trhu, protože čím méně je trh transparentní, tím méně evidentní bude porušení kartelových dohod, a tím více prostředků by bylo nutné vydávat na kontrolu.
Právě tyto kritické body jsou naplněny v případě velkých zařízení v odpadovém hospodářství (SRU, 2002). Subjektů nabízejících své služby je v oboru málo, tyto subjekty se neustále potkávají v rámci různých výběrových řízení a existence nevratných investic vytváří dostatečně motivační prostředí pro tvorbu kartelových dohod (většinou se jedná o cenové dohody).
Dalším kriteriem úspěšnosti konkurence o trh je délka periody mezi dvěma výběrovými řízeními. Hlavní problém vzniká v okamžiku, kdy je životnost nevratných investic do kapitálových statků delší, než je délka smluvního vztahu.
Jen těžko si lze představit, že je pozice jednotlivých účastníků výběrového řízení stejná, pokud se jedná o subjekt, který byl vítězem výběrového řízení v minulém období a subjekt, který se výběrového řízení účastní poprvé. V tomto případě je možné identifikovat dvě tendence.
V první řadě je třeba vidět, že realizace nevratných investic do kapitálových statků nové účastníky výběrového řízení teprve čeká, čemuž odpovídá rovněž nabídka, s kterou se účastní výběrového řízení (zejména kalkulace nákladů a nabídnuté ceny). Na druhou stranu již fungující subjekt může vyřadit ostatní účastníky výběrového řízení nabídkou, v které je nabízená cena pod úrovní reálných nákladů (pokrývající pouze variabilní náklady provozu zařízení). Hlavním důvodem tohoto chování je skutečnost, že by byly výdaje na realizaci nevratných investic nenávratně ztraceny, pokud již fungující subjekt výběrové řízení nevyhraje (tzv. sunk costs - utopené náklady).
V případě, že výběrové řízení vyhraje zcela nový subjekt, pak převzetí stávajících zařízení a ostatních kapitálových statků za "spravedlivou" cenu je věcí individuálního rozhodnutí nového provozovatele. Vzhledem k vyjednávací pozici obou zúčastněných subjektů to však lze jen velice těžko předpokládat. Nový provozovatel zařízení totiž ví, že pro zařízení původního provozovatele neexistuje alternativní využití (kromě šrotování), a proto i výsledná vyjednaná cena bude nižší, než by tomu bylo v případě existence možnosti dalšího využití zařízení.
MOŽNOSTI ŘEŠENÍ
Pro řešení tohoto problému se nabízí několik možností. (Michaelis, 2001):
Lze přizpůsobit délku smluvního vztahu době životnosti nevratných investic. V případě veřejnoprávních zařízení se však většinou jedná o délku životnosti přesahující 20 let, čímž se snižuje sklon provozovatele zařízení zefektivňovat provoz zařízení nebo investovat do nových technologií.
Také je možno donutit nového provozovatele odkoupit původní zařízení za určitou cenu - v tomto případě nastávají problémy při stanovení výše ceny (chybí dostatečné informace). Nový provozovatel je nucen provozovat původní zařízení, takže má nízký sklon k využívání nových technologií a technologických inovací. Některá aktiva, např. lidský kapitál nebo vybudované tržní vztahy, na nového majitele převést nelze.
Tyto skutečnosti mají za následek další zvýhodnění původního provozovatele zařízení ve výběrovém řízení.
Možným řešením je ponechat příslušná zařízení i po privatizaci ve veřejném vlastnictví a převádět pouze práva na provozování zařízení. Pak mohou být uzavírány krátkodobé smlouvy, protože není nutný převod vlastnických práv k zařízení. Současně však vznikají další problémy, například při krytí nákladů zařízení - nový provozovatel zařízení může ovlivnit pouze provozní náklady zařízení a nikoli investiční náklady fixního charakteru. Pokud však fixní náklady tvoří majoritní podíl nákladů, pak má nový provozovatel pouze nepatrné pole působnosti při realizaci racionalizačních opatření.
Vyjednávání mezi státním investorem a soukromým provozovatelem zařízení o provozních a investičních aktivitách může způsobovat ne-efektivnosti v dalším výběrovém řízení, z kterých může profitovat původní provozovatel.
Z naznačených řešení problému s privatizací zařízení v rámci konkurence o trh je zřejmé, že neodstraňuje neefektivnosti vzniklé na trhu v důsledku existence dlouhodobých nevratných investic. Z tohoto důvodu se doporučuje přejít na konkurenci o trh pouze v případech, kdy se vstupem na trh nevznikají žádné nevratné investice bránící volné konkurenci mezi jednotlivými subjekty.
NEVÝHODY KONKURENCE NA TRHU
Podstatou konkurence na trhu je liberalizace nakládání s odpady na trhu, kdy neexistují institucionální překážky pro vstup zařízení na trh a neexistuje povinnost využívat konkrétní zařízení nakládání s odpady. I při tomto typu konkurence však může dojít ke ztrátě kontroly toku odpadů a zatížení životního prostředí přepravou odpadu od původce odpadu k zařízení na odstraňování odpadu. Nicméně plná liberalizace zvyšuje konkurenční tlak na trhu.
K omezujícím faktorům tohoto typu konkurence patří (Michaelis, 2001) možnost tzv. zhoubné konkurence a vznik regionálních monopolů. Zhoubná konkurence je typická pro situace, kdy si na trhu s klesajícími průměrnými náklady a nevratnými investicemi konkuruje více subjektů. Jednou ze strategií, jak snížit průměrné náklady s cílem získat co největší tržní podíl, je zvyšování kapacity zařízení. Je však nutné zohlednit skutečnost, že tato strategie může vést ke vzniku větších kapacit, než odpovídá poptávce na trhu. V tomto případě by ceny za nabízené služby klesaly až na úroveň, kdy jsou pokryty variabilní náklady a část nákladů fixních (bod uzavření firmy). Cenová konkurence by vedla k vytlačení nejméně efektivních subjektů z trhu. )
Pokud by v tuto chvíli existoval trh bez nevratných investic, pak by rozšiřování kapacit mělo za následek, že by trh opustili nejméně efektivní provozovatelé zařízení a kapitálové statky by přešly na jiné ekonomicky výhodné využití.
Tento předpoklad však neplatí pro zařízení v odpadovém hospodářství, pro které jsou typické nevratné investice. Jakékoli opuštění trhu by mělo za následek nenávratné znehodnocení investic (sunk costs). Aby provozovatelé zařízení tomuto kroku předešli, pak se snaží prostřednictvím snižování cen pod úroveň výrobních nákladů vytlačit konkurenty z trhu. Jelikož tyto strategie uplatňují všechny subjekty, pak tento "boj" přežije pouze finančně nejsilnější subjekt.
Liberalizace trhů pro nakládání s odpady však má ještě jeden významný důsledek, a to vznik regionálních monopolů. Vyplývá ze snahy soukromých provozovatelů snižovat průměrné náklady rozšiřováním kapacit nebo rozšiřováním svozové oblasti, která přesahuje administrativně stanovené hranice regionu (s odpovídajícím růstem přepravních nákladů). V liberalizovaném trhu se ztrácí význam lokálních monopolů a roste význam nadregionální konkurence na trhu, v které může být velice důležitý původ odpadu.
Intenzita konkurence bude významným způsobem závislá na původu odpadu - zda se jedná o odpad z domácností či o průmyslový odpad (resp. odpad z živností), který svým složením odpovídá odpadům komunálním. Právě v případě tohoto odpadu je možné počítat s vysokou intenzitou konkurence, a to především díky větším objemům odpadu oproti objemu odpadu pocházejících z domácností.
Původci odpadu se proto může vyplatit transport odpadu do vzdálenějších zařízení, protože jeho úspory mohou převýšit růst přepravních nákladů. Navíc mají původci průmyslového odpadu a odpadu z živností mnohem lepší vyjednávací pozici při vyjednávání finální ceny za odstranění odpadu. V neposlední řadě je možné zmínit i argument, že průmyslové odpady nebo odpady z živností jsou homogennější než je tomu v případě komunálních odpadů z domácností, čímž se do hry dostává otázka lepší možnosti využití odpadu jako konkurence odstraňování.
Z uvedeného je zřejmé, že v případě zařízení na odstranění odpadu se vytrácí výhody tlaku konkurence na trhu, a to jak v případě existence konkurence o trh s územně chráněným monopolem, tak konkurence o trh s liberalizací trhu na straně nabídky, ale i úplné liberalizace trhu. Výhody privatizace na vyšší výrobní efektivnost tak platí v omezené míře pouze v případě průmyslových odpadů nebo odpadů z živností podobných komunálnímu odpadu.
Ing. Jan Slavík
IREAS
(dokončení v prosincovém čísle časopisu)
Literatura: MICHAELIS, P. (2001): Staat oder Privat? - Zu Wettbewerb und Effizienz in der Abfallentsorgung, Zeitschrift für angewandte Umweltforschung, Jg. 14 (2001) SRU (2002a): Stellungnahme zur Anhörung der Monopolkommission zum Thema "Wetbewerb in der Kreislauf- und Abfallwirtschaft" am 18. Februar 2002, www.umweltrat.de
