Jsou vůbec obecní úřady oprávněny k ukládání pokuty za neoprávněné využívání systému nakládaní s komunálními odpady? Zákon nemluví jasně.
Obecní úřady a obce jsou podle § 71 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, orgány veřejné správy v oblasti odpadového hospodářství. Paragraf 80 tohoto zákona pak stanoví obecním úřadům zejména kontrolní a sankční působnosti, které jsou výkonem přenesené působnosti (podle § 81a).
V samostatné působnosti pak obce mohou vydávat obecně závazné vyhlášky, kterými zavádějí systém pro nakládaní s komunálním odpadem (tedy již zažitého "systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů". K tomuto jsou obce zmocněny ustanovením § 17 odst. 2 zákona o odpadech.
Problematická úprava
V těchto ustanoveních hovoří zákon o odpadech vcelku jasně a srozumitelně. Problematická je však po 31. 12. 2002 zákonná úprava příjmu z pokut, které obecní úřady uloží za neoprávněné využívání uvedeného "systému" stanoveného obcí, resp. i za jiná ustanovení zákona.
Sankční ustanovení zákona o odpadech dávala ve znění účinném do 31. 1. 2002 v § 66 odst. 1) pravomoc orgánu obce v přenesené působnosti postihnout uložením pokuty do 300 000 Kč fyzické osoby oprávněné k podnikání a právnické osoby za využívání systému zavedeného obcí pro nakládání s komunálním odpadem bez písemné smlouvy s touto obcí nebo za nezajištěné využívání nebo odstraňování odpadu v souladu s citovaným zákonem.
Současně v § 68 odst. 5) zákona o odpadech ve znění účinném do 31. 12. 2002 bylo uvedeno, že pokuty uložené orgánem obce v přenesené působnosti jsou příjmem rozpočtu obce, na jejímž katastrálním území došlo k porušení povinností.
S účinností od 1. 1. 2003 zůstala skutková podstata uvedená v § 66 odst. 1) zákona o odpadech, místo "orgán obce v přenesené působnosti" zde došlo ke změně, kdy pokutu uloží obecní úřad. V § 68 odst. 1) je pak uvedeno, že pokutu ukládá, vybírá a vymáhá správní úřad, který jako první zahájil řízení o jejím uložení, jmenovitě je tu pak uveden pouze obecní úřad obce s rozšířenou působností a Česká inspekce životního prostředí (inspekce).
To znamená, že proti předchozímu stavu došlo k přechodu sankčních kompetencí z okresních úřadů na inspekci a na obecní úřady obcí s rozšířenou působností. Podle § 68 odst. 3) a odst. 4) se příjem z pokut rozděluje. V případě uložení inspekcí je 50 % pokuty příjmem obce, na jejímž katastrálním území došlo k porušení povinností. Pokuty uložené obecním úřadem obce s rozšířenou působností jsou pak celé příjmem obce, na jejímž katastrálním území došlo k porušení povinností.
Dopad na všechny obce
Ustanovení § 68 odst. 5) cit. výše, podle kterého se postupovalo do 31. 12. 2002, bylo novelizací provedenou zákonem č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti ukončením činnosti okresních úřadů bez náhrady zrušeno. Zákon o odpadech ve znění účinném od 1. 1. 2003 neupravuje příjem z pokuty uložené na základě porušení povinností v § 66 odst. 1 zákona o odpadech, přičemž skutková podstata, na jejímž základě se ukládá tato sankce a rozsah pravomoci, zůstala nezměněna.
Citované ustanovení dopadá na všechny obecní úřady, protože všechny obce mají povinnosti a oprávnění při nakládání s komunálním odpadem založeny ustanovením § 17 zákona o odpadech. Všechny obecní úřady jsou rovněž orgány veřejné správy v odpadovém hospodářství a okruh jejich přenesené působnosti na tomto úseku stanoví § 80 zákona o odpadech. Součástí výkonu této přenesené působnosti je podle § 80 písm. b) ukládání pokut obecními úřady právnickým osobám a fyzickým osobám oprávněným k podnikání za porušení § 66 odst. 1).
Právě o nakládání s komunálním odpadem ve většině případů předvídaných ust. § 66 odst. 1) zákona o odpadech jde. Jsou zde totiž sankcionovány fyzické osoby oprávněné k podnikání a právnické osoby jako původci odpadu při neoprávněném využívání systému pro nakládání s komunální odpadem zavedeného obcí, který primárně pro ně není určen. Tohoto systému mohou původci stanovených odpadů podle § 17 odst. 6) zákona o odpadech využívat pouze na základě písemné smlouvy s obcí za v ní sjednanou cenu.
Pokutu podle § 66 odst. 1) uloží každý obecní úřad, protože zákon zde neuvádí pojem "obecní úřad obce s rozšířenou působností" jako ve svém § 66 odst. 5). Shodnou úpravu obsahuje již výše citovaný § 80, který také každému obecnímu úřadu dává k tomuto účelu kontrolní pravomoci. Pouze v případě obecního úřadu obce s rozšířenou působností však zákon o odpadech stanovuje i proces ukládání, vybírání a vymáhání pokut včetně adresáta příjmu z pokut.
Kompenzace pro obec
Příjem z pokuty uložené podle § 66 odst. 1) má zřejmě být rovněž kompenzací pro obec. Právě obec totiž zatěžuje neoprávněné a neuhrazené využívání systému pro nakládání s komunálním odpadem, který vzniká z činnosti fyzických osob na jejím území, pokud tento systém zneužívají podnikající fyzické a právnické osoby. Absence ustanovení o příjemci výnosu z těchto pokut může značně narušit uvedenou kompenzační funkci pokuty.
Zákon o odpadech sice obsahuje výše citovaný § 68 odst. 3) a 4), podle kterého jsou obce příjemci výnosu z pokut uložených jinými správními úřady z titulu katastrálního území, na kterém k sankciovanému chování došlo.
Využití analogie s nimi (analogia legis) však brání obecné pravidlo zastávané v právní teorii, kdy analogie při interpretaci ani aplikaci norem správního práva, není možná. V případě zákona o odpadech se evidentně jedná o hmotněprávní předpis správního práva, a ani při jeho bližším zařazení do odvětví práva životního prostředí nelze zákaz využití analogie prolomit.
Absence ustanovení, které s účinností do 31. 12. 2002 uvádělo, že pokuty uložené orgánem obce v přenesené působnosti jsou příjmem rozpočtu obce, na jejímž katastrálním území došlo k porušení povinností, tak při ukládání pokut podle ust. § 66 odst.1 zákona o odpadech dopadá na ty obecní úřady, které nejsou obecními úřady obcí s rozšířenou působností.
Každá obec je při stanovení "systému" povinna postupovat podle § 17 zákona o odpadech a právě ona pak nese ztráty vzniklé neoprávněným využíváním "systému". Pokutu sice může uložit každý obecní úřad, protože však není zákonem stanoveno, že obec je příjemcem této pokuty, bude příjem této pokuty obcí v rozporu se zákonem.
Věcně a místně příslušnými k ukládání pokut podle § 66 odst.1 za současně legálního příjmu z pokut obcemi, jejíchž "systém" byl neoprávněně využíván, se tak staly zřejmě pouze obecní úřady obcí s rozšířenou působností. I s ohledem na znění § 66 odst. 5 ("příslušné obecní úřady obcí s rozšířenou působností uloží pokutu za jiné porušení zákona o odpadech nebo za porušení povinností stanovených rozhodnutím vydaným na základě zákona o odpadech") jsou tyto příslušné k ukládání pokut za neoprávněné užívání "systému" stanoveného i jinou obcí než tou, které jsou jako obecní úřad orgánem.
Tento závěr podporují také sankční ustanovení zákona o odpadech účinná do 31. 12. 2002, kdy rovněž okresní úřady (jejichž oprávnění ukládat sankce přešlo na obecní úřady obcí s rozšířenou působností) ukládaly vedle případů speciálních skutkových podstat pokuty rovněž "za jiná porušení....".
Záměr zákonodárce?
Pokud ovšem bylo záměrem zákonodárce odejmout oprávnění ukládat pokuty podle § 66 odst. 1 těm obecním úřadům, které nejsou obecními úřady obcí s rozšířenou působností, bylo by vhodné toto výslovně v zákoně uvést, aby nemohlo dojít ke stavu popsanému v předchozím odstavci.
Pokud však mají být obecní úřady všech obcí oprávněny k ukládání pokuty za porušení povinností podle § 66 odst. 1 zákona o odpadech, což ze zákona také kontrolují, a mít dispoziční právo k výnosům z těchto pokut, je nutno doplnit k tomu do zákona taková ustanovení, která toto umožní. Jejich "aplikovatelnost" pak musí být stejně jednoznačná jako zrušené ustanovení § 68 odst. 5 zákona o odpadech, jak bylo účinné do 31. 12. 2002.
