Poplatek nebo daň? PODTITULEK: Platby občanů za odpady V platbách občanů za komunální odpady došlo v posledních letech k podstatným změnám, které soustředily pozornost občanů a obecních úřadů na tento druh úhrady. Nejčastěji se diskutuje o nejvhodnějším druhu platby, a to jak z pohledu naplňování...
Poplatek nebo daň?
PODTITULEK: Platby občanů za odpady
V platbách občanů za komunální odpady došlo v posledních letech k podstatným změnám, které soustředily pozornost občanů a obecních úřadů na tento druh úhrady. Nejčastěji se diskutuje o nejvhodnějším druhu platby, a to jak z pohledu naplňování povinností, vyplývajících pro obce ze zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů, tak z hlediska vymáhání těchto plateb od občanů.
V souvislosti s touto platbou vyvstaly i teoretické otázky související zejména s používanými pojmy.
Úhrada je sama o sobě neutrálním pojmem, jehož charakter není stanoven žádným zákonem. Proto bylo v zákoně č. 125/1997 Sb., o odpadech, upřesněno, že úhrady za svoz, třídění a zneškodnění komunálního odpadu jsou cenou. Při využití úhrady za svoz, třídění a zneškodnění komunálního odpadu je tedy třeba vycházet z faktu, že se v podstatě jedná o cenu sjednávanou ve smyslu ustanovení § 1 odst. 2 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách a úhrada je sjednávána dohodou mezi obcí a fyzickými osobami.
V této souvislosti je třeba připomenout, proč byl tento pojem zvolen. Jednalo se především o to, umožnit obcím zajistit si zákonnou formou takové množství finančních prostředků, které je třeba k plnění povinností stanovených zákonem pro původce komunálních odpadů. Předpokládá se, že obec získá prostřednictvím úhrady potřebné finanční prostředky na zajištění svozu, třídění a zneškodnění odpadů, včetně zajištění místa pro odkládání nebezpečných složek komunálního odpadu.
Zároveň je stanoveno, že úhradu, kterou platí fyzické osoby obci, lze použít pouze na úhradu nákladů obce spojené se sběrem, svozem, tříděním, využitím a zneškodněním komunálního odpadu, popřípadě odpadu umístěného na nemovitosti obce, u kterého není známa fyzická nebo právnická osoba, která zde odpad neoprávněně umístila (§ 10, odst. 4).
Negativní stránky
V krátké době se však začaly projevovat negativní stránky tohoto ekonomického nástroje, především obtížná vymahatelnost, ke které přistupovala i snaha některých občanů prokázat, že neprodukují žádný odpad. Výsledkem byl značný podíl občanů, kteří úhradu za svoz, třídění a zneškodnění komunálního odpadu odmítali platit. Například v Českých Budějovicích dosáhl podíl neplatičů téměř 18 %. Tento stav se prakticky odrazil v minulých letech v růstu černých skládek a odkládání odpadků do cizích sběrných nádob.
Z uvedených důvodů se proto začala připravovat novela, respektive nový zákon o odpadech, který by tento nedostatek odstranil. Cílem bylo zejména:
[*] zlepšit vymahatelnost úhrady za svoz, třídění a zneškodnění komunálního odpadu,
[*] usnadnit proces vyměřování úhrady (tzn. opustit formu smluvního vztahu obce z každým občanem ve smyslu zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů),
[*] snížení počtu černých skládek,
[*] omezení odkládání odpadků do cizích sběrných nádob.
Další cíle v úpravě zákona nebyly v tomto období uvažovány. Například o případné stimulaci ke snížení množství produkovaných odpadů a jejich třídění je možné diskutovat až po zvládnutí výše uvedeného prvého kroku. Lze však již nyní naplňovat tyto další cíle formou výchovy občanů a pěstováním jejich uvědomění při nakládání s komunálním odpadem.
Při formulaci návrhu na nový druh platby zaznívaly hlasy volající po poplatcích a daních. Je však potřebné si uvědomit různost těchto finančních nástrojů. Je sice pravda, že obě jsou určeny zákonem a z hlediska vymahatelnosti se situace zlepší.
Poplatky jsou na druhé straně méně standardní platbou využívanou například k úhradě správních úkonů (správní poplatky), k platbám za znečišťování životního prostředí nebo čerpání přírodních zdrojů. Jedná se o příjmově relativně malé částky, které se vztahují pouze k blíže definovanému okruhu subjektů, na které se vztahuje povinnost hradit poplatky.
Daně, na rozdíl od poplatků, se vyznačují plošným působením a relativně vyššími výnosy. V případě plateb za komunální odpad jde spíše o typ daně, už z toho důvodu, že je velmi blízká dani z nemovitosti. Proto v některých státech je daň z odpadů totožná z hlediska zákonné úpravy s daní z nemovitosti, respektive je součástí této daně a u nás jsme o této možnosti také uvažovali.
Nicméně na veřejnost působí transparentněji, že platí daň za to, že produkuje odpady, než kdybychom zvýšili daň z nemovitosti a zdůvodnili to tím, že v každé nemovitosti občané produkují odpady.
Daně jako nástroj
Důležité je, což je vlastností daně jako nástroje, oprostit se při úvahách o přechodu na jiný druh plateb od účelového využití plateb za svoz, třídění a zneškodnění komunálního odpadu. Doposud finanční prostředky z úhrad za svoz, třídění a zneškodnění komunálního odpadu nemohly být použity mimo oblast nakládání s odpady (§ 10 zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech).
Poplatky a daně jsou však vždy příjmem veřejného rozpočtu, kde není předurčeno jejich účelové využití a dochází k přerozdělení finančních prostředků. Výdaje tedy s daňovými příjmy nesouvisí a záleží na obci, jaké zvolí priority pro výdaje z rozpočtu obce. V oblasti nakládání s komunálním odpadem přitom musí vycházet z povinností vyplývajících ze zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů, záleží však na tom, jaké priority zvolí při schvalování výdajů.
V jednotlivých obcích je přístup ke způsobu úhrady svozu, třídění a zneškodnění komunálního odpadu velice rozdílná (tab. 1). Zajímavé například je (podle údajů z roku 2000), že téměř 14 % sledovaných obcí nepožaduje po občanech tyto platby a hradí veškeré náklady spojené s nakládáním s odpady z rozpočtu obce. Záleží zde samozřejmě na rozhodnutí obecního zastupitelstva, v jaké podobě bude schválen rozpočet obce a jaká bude přijata politika v oblasti nakládání s odpady na území obce.
Zajímavé jsou i údaje o platbách na obyvatele, které se často porovnávají, i když z rozptylu těchto hodnot je zřejmé, že jsou značně rozdílné (od 0 do 993 Kč).
Posun v platbách
K zásadnímu posunu v platbách fyzických osob došlo přijetím zákona č. 37/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů. Účelem této novely mj. bylo změnit systém úhrad (cen) za poplatky, tedy zákonné platby založené na povinnosti úhrady a tomu odpovídající formě jejich případného vymáhání. Úprava vycházela ze snahy ke zpřísnění režimu správy těchto plateb řešením formou veřejnoprávního prostředku, respektive snížením procenta neplatičů.
V souvislosti s tímto zákonem se umožnilo, aby obec přijala buď systém úhrad, nebo systém poplatků. Není však možné obojí na území jedné obce. Stanovení a vybírání poplatků za komunální odpad je v působnosti obce na základě vydané vyhlášky ve své samostatné působnosti s tím, že se však obec musí předem vyrovnat s nároky, které plynou z právních vztahů vzniklých před účinností zákona č. 37/2000 Sb.
Současně odpadá možnost fyzickým osobám prokázat, že odpad využily nebo zneškodnily jinak. Poplatníkem je každá fyzická osoba a plátcem vlastník nebo správce budovy či nemovitosti, kde vzniká komunální odpad. Plátce poplatek rozúčtuje na jednotlivé poplatníky podle vyhlášky č. 176/1993 Sb.
Při správě poplatku postupuje obec přiměřeně podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů. Použití tohoto zákona se předpokládá především při výběru a případném vymáhání poplatků.
Zároveň je zákonem stanovena maximální výše poplatku, která by neměla převýšit ve svém úhrnu předpokládané oprávněné náklady obce vyplývající z režimu nakládání komunálním odpadem. Znamená to, že může být zachována současná výše platby, která je vyměřována formou ceny až do maximální výše nákladů.
Novela zákona
Vedle výše zmíněné novely zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů, probíhala příprava nového zákona o odpadech, která řešila oblast úhrad za svoz, třídění a zneškodnění komunálního odpadu zřízením daně z odpadů v rámci přípravy nového zákona o obecních daních.
Vzhledem k tomu, že Parlament ČR nepřijal návrh tohoto nového zákona (a současně daně z odpadu), byla v rámci připravovaného návrhu zákona o odpadech navržena novela zákona o místních poplatcích v tom smyslu, že se zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, doplňuje o poplatek za komunální odpad.
Povinnost platby navrženého poplatku za komunální odpad je vztažena na fyzickou osobu, která má v obci trvalý nebo dlouhodobý pobyt a fyzickou osobu, která vlastní stavbu určenou nebo sloužící k individuální rekreaci. Důležitá je sazba poplatku, která je navržena ve výši 50 až 420 Kč za osobu a kalendářní rok (pro vlastníka stavby určené nebo sloužící k individuální rekreaci se sazba snižuje o 50 %).
Porovnáme-li maximální sazbu navrhovaného poplatku s údaji v tab. 2 je zřejmé, že tato sazba dosahuje průměru plateb za svoz, třídění a zneškodnění komunálního odpadu. Je to zásadní rozdíl oproti poplatku podle zákona č. 37/2000 Sb., resp. oproti úhradě podle zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech. Stanovení rozpětí sazby poplatku zákonem je zároveň důležité pro nastolení pevných pravidel při placení.
Začlenění poplatků z odpadů mezi místní poplatky je důležité i z pohledu správy těchto poplatků, která se plně podřizuje zákonu o místních poplatcích a došlo by tedy k jejímu dalšímu zpřesnění a případnému omezení neplatičů.
V delším časovém horizontu lze předpokládat, že budou místní poplatky transformovány do obecních daní a poplatky z odpadů tak dostanou ještě důraznější zákonný rámec, který napomůže jejich správě.
Je třeba v této souvislosti připomenout, že postupná změna z úhrad na daně z odpadů má za cíl zejména dokonalou správu těchto plateb. Ve spojení s povinnostmi vyplývajícími ze zákonné úpravy pro obce lze očekávat, že dojde k výraznému zlepšení v nakládání s odpady na území obce a dalšímu omezení černých skládek.
V současné době je návrh zákona o odpadech projednáván v Parlamentu ČR a je proto možné, že ještě dojde k modifikaci plateb za svoz, třídění a zneškodnění komunálního odpadu na základě pozměňovacích návrhů poslanců.
Miroslav Hájek,
Ředitel Odboru Ekonomiky
Ministerstva životního prostředí
FOTO ARCHÍV
Tab. 1 Způsob úhrady sběru, svozu, třídění a likvidace komunálního odpadu
Způsob úhrady Procentní zastoupení obcí
Paušální platba podle počtu obsluhovaných osob či velikosti firmy 21,0
Úhrada ceny dotované obcí na základě velikosti nádoby a periodicity vyprazdňování 39,5
Úhrada ceny nedotované obcí na základě velikosti nádoby a periodicity vyprazdňování 34,1
Hrazeno z rozpočtu obce, občan neplatí nic 13,8
Jiný 3,0
Tab. 2 Průměrné platby za svoz, třídění a likvidaci komunálních odpadů v Kč
Ukazatel 1996 1999 2000
Náklady na obyvatele 223,7 389,3 414,2
Platby (cena, poplatek) na obyvatele 215,6 273,2 294,5
Dotace na obyvatele 95,4 149,7 162,6
