NÁVRH VĚCNÉHO ZÁMĚRU SCHVÁLEN V lednu tohoto roku byl vládou konečně schválen návrh věcného záměru nového zákona o odpadech. Návrh byl zpracováván v druhé polovině roku 1999 Ministerstvem životního prostředí v úzké spolupráci se zainteresovanými institucemi, svazy a sdruženími na ochranu životního...
NÁVRH VĚCNÉHO ZÁMĚRU SCHVÁLEN
V lednu tohoto roku byl vládou konečně schválen návrh věcného záměru nového zákona o odpadech. Návrh byl zpracováván v druhé polovině roku 1999 Ministerstvem životního prostředí v úzké spolupráci se zainteresovanými institucemi, svazy a sdruženími na ochranu životního prostředí. V rámci vnějšího připomínkového řízení do něj bylo zapracováno mnoho závažných připomínek.
Nový zákon o odpadech má nahradit stávající zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech, jehož účinnost je stanovena od 1. 1. 1998. Proč v tak krátké době je nutno zákon, jehož funkčnost v praxi není možno spravedlivě vyhodnotit, zásadně měnit?
SOULAD S UNIÍ
Hlavním důvodem pro přípravu zcela nového zákona o odpadech je nutnost harmonizace našich právních předpisů s předpisy Evropského společenství v souvislosti s urychlováním přípravy vstupu České republiky do Evropské unie. Tento úkol se týká reformy celého právního řádu, nicméně v oblasti tvorby a ochrany životního prostředí je více než aktuální.
I když již při přípravě návrhu zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech byly jako hlavní kritérium brány v úvahu směrnice EU, národní zájmy v konečném znění převážily.
Analýza vzájemného souladu našich právních předpisů, upravujících nakládání s odpady, s platnými předpisy EU (směrnice, nařízení), ukázala řadu závažných rozdílů a nepřesností, které musí nová správní úprava odstranit, a to nejpozději ke dni vstupu do EU.
K hlavním odlišnostem naší právní úpravy od úpravy EU je třeba uvést:
[*] Řada definic (odpadů, nebezpečných odpadů, katalog odpadů, úprava a zneškodňování odpadů) se v průběhu legislativního procesu významně odchýlila od návrhů vycházejících ze směrnice EU.
[*] Oproti předchozímu zákonu č. 218/1991 Sb., o odpadech, zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech vypustil institut programů odpadového hospodářství. I když se jednalo o v praxi rozdílně hodnocený institut, jeho zavedení je v rámci harmonizace nezbytné.
[*] Směrnice EU upravují samostatnými předpisy nakládání s některými odpady (ale i fáze výroby a spotřeby) podle toho, jak byla postupně rozpoznávána škodlivost těchto látek. V zákoně č. 125/1997 Sb., o odpadech (ale i v předchozím zákoně č. 238/1991 Sb.) je nakládání s určitými odpady řešeno jednotně, v rámci nakládání s nebezpečnými odpady. Řešení této oblasti obecně, pro všechny fáze nakládání, obsahuje řadu regulačních nástrojů, např. souhlasy s nakládáním s nebezpečnými odpady, autorizace, evidence nebezpečných odpadů při přepravě i obecně původců odpadů. Při projednávání s orgány EU se tato oblast projevila jako nedostatečná a musí být řešena nikoli obecně, ale samostatně.
[*] Nejzávažnějším problémem stávajícího nesouladu naší právní úpravy s předpisy EU je nicméně problematika dovozu a vývozu odpadů. Přestože naše právní úprava již akceptuje naše závazky vyplývající pro náš stát z Basilejské úmluvy o kontrole pohybu nebezpečných odpadů přes hranice státu a jejich zneškodňování (včetně změn) i s procesním hlediska z nařízení Rady ES č. 259/1993 (ve znění pozdějších změn), obsahuje nicméně určité, ale významné odchylky ve prospěch našeho státu, dané nižší úrovní ekonomiky a z toho vyplývající nutnosti přísnější ochrany našeho životního prostředí. Jedná se především o zúžení "zeleného" a "žlutého" seznamu odpadů.
Druhým, ale stejně závažným důvodem pro změnu zákona o odpadech jsou krátkodobé zkušenosti s některými problematickými instituty stávajícího zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech. Jedná se především o nešťastnou úpravu úhrad za komunální odpady, ale i v praxi komplikované řešení tzv. černých skládek.
STRUKTURA NÁVRHU
Konstrukce nového zákona o odpadech se příliš neliší od stávajícího zákona. Dělí se na:
a) základní ustanovení,
b) zařazování odpadů,
c) hodnocení nebezpečných vlastností odpadů,
d) povinnosti při nakládání s odpady,
e) povinnosti při nakládání s vybranými výrobky a odpady,
f) zpětný odběr výrobků,
g) evidence a ohlašování odpadů vybraných výrobků a zařízení,
h) plány odpadového hospodářství,
i) ekonomické nástroje,
j) vývoz, dovoz a tranzit odpadů,
k) pokuty,
l) výkon veřejné správy,
m) veřejná správa,
n) přechodná závěrečná a zrušovací ustanovení.
BOD A
Právní úprava působnosti nového zákona o odpadech je navržena prakticky stejně jako v zákoně č. 125/1997 Sb., o odpadech. Látky (materiály), které vykazují definiční znaky odpadů, ale nakládání s nimi je upraveno komplexně samostatnými právními předpisy, např. odpadní vody, radioaktivní odpady, konfiskáty živočišného původu, jsou vyjmuty z působnosti zákona o odpadech.
Definice základních pojmů plně přijímá definice stanovené ve směrnicích EU (definice odpadů, nebezpečné odpady, využívání a odstraňování odpadů a další). U definice odpadů, která je přesně převzata ze směrnice EU, je ke zpřesnění vzájemných právních vazeb použito právní konstrukce platného německého zákona o odpadech. Vzhledem ke zkušenostem z fungování stávajícího i předchozího zákona o odpadech věcný záměr zakládá nově institut rozhodování sporů, zda se v konkrétním případě jedná o odpad či nikoliv, (podobně jako je tomu v rakouské právní úpravě).
Věcný záměr zákona stanoví nově hierarchii (zásady) nakládání s odpady. Materiálové využití odpadu má přednost před energetickým využitím a oba způsoby využití před odstraňováním.
Zcela nově je konstruována problematika tzv. černých skládek. Opouští se možnost úhrady vlastníkům nemovitostí účelně vynaložených prostředků na odstranění černé skládky obecními úřady. Naopak umožňuje se (ukládá se) příslušným správním úřadům realizovat v případě nebezpečí z prodlení nebo ohrožení životní prostředí a zdraví obyvatel nápravná opatření, samozřejmě na náklady povinné osoby.
BOD B
Podobně jako ve stávající právní úpravě břemeno zařazení odpadů podle katalogu odpadů leží na původci nebo na oprávněné osobě, která s odpady nakládá. Ve výjimečných případech, kdy nelze odpad jednoznačně zařadit, může zařadit tento odpad Ministerstvo životního prostředí, ovšem na základě návrhu správního úřadu.
Podobně je původce a oprávněná osoba nakládající s odpadem povinna odpad zařadit podle seznamu nebezpečných odpadů a dalších kritérií a v případě, že odpad je takto zařazen mezi nebezpečné odpady, nebo zjistí-li, že odpad má nebezpečnou vlastnost (alespoň jednu) a mohl by být uveden v tomto seznamu, je povinen s odpadem nakládat se všemi omezeními a povinnostmi stanovenými v zákoně a prováděcích předpisech pro nebezpečné odpady.
Naopak původce i oprávněná osoba může stanoveným způsobem prokázat, že odpad již zařazený v seznamu nebezpečných odpadů nemá žádnou z nebezpečných vlastností a nemusí tudíž podléhat režimu nakládání s nebezpečnými odpady (za určitých podmínek).
BOD C
Režim hodnocení nebezpečných vlastností se zásadním způsobem neliší od režimu upravenému v zákoně č. 125/1997 Sb., o odpadech. Hodnocení provádí tzv. pověřená osoba stanovená Ministerstvem životního prostředí a Ministerstvem zdravotnictví. Výsledek hodnocení vydá pověřená osoba formou osvědčení o nebezpečných vlastnostech odpadu. Osvědčení se vydává pouze na dobu určitou se stanovením podmínek platnosti. Osvědčení může být příslušným správním orgánem pozastaveno nebo i odejmuto.
BOD D
Povinnosti při nakládání s odpady jsou upraveny podobně jako ve stávajícím zákoně č. 125/1997 Sb., o odpadech. Nejdříve jsou stanoveny obecné povinnosti a následně povinnosti při jednotlivých fázích nakládání s odpady. Všeobecné povinnosti přejímají osvědčenou stávající úpravu. Zvláštní důraz je kladen na vyloučení subjektů, které v uzavřeném cyklu v nakládání s odpady nezabezpečují přímo žádnou fázi nakládání s odpady.
Dále jsou zde obecně upraveny souhlasy správních úřadů k různým formám nakládání s odpady. Výčet souhlasů je oproti stávající úpravě širší a je vyvolán požadavky vyplývajícími ze směrnice EU.
Povinnosti původců odpadů vycházejí ze stávající úpravy, nicméně jsou podstatným způsobem rozšířeny. Z nových povinností je třeba uvést zejména nový institut plánu odpadového hospodářství, které lze srovnat s "programem odpadového hospodářství původce" podle zákona č. 238/1991 Sb., o odpadech. Tento institut je požadován předpisy EU.
Odchylky pro obce jako původce komunálních odpadů jsou obdobné jako ve stávající úpravě. Obce mohou stanovit obecně závaznou vyhláškou systém nakládání s komunálním odpadem při současné povinnosti občanů se tohoto systému zúčastnit. Podobně zůstává povinnost obce zajistit shromažďování nebezpečných složek komunálního odpadu od občanů. Úhrady za svoz, třídění a odstraňování komunálních odpadů bude řešit samostatně zákon o obecních daních, který je v návrhu.
I povinnosti při dalších fázích nakládání s odpady vycházejí ze stávající právní konstrukce. S přihlédnutím ke směrnicím EU jsou ovšem některé instituty zpřísněny (především skládkování).
BOD E
Zcela nově je do věcného záměru zahrnuta právní úprava nakládání s vybranými výrobky a odpady. Jedná se o odpadní oleje, baterie a akumulátory, odpady z čistíren odpadních vod, zařízení a látky obsahující PCB, odpady z výroby oxidu titaničitého (titanová běloba) a autovraky, které jsou v EU upraveny samostatnými směrnicemi, přičemž obsahují v některých případech odlišné řešení od obecné úpravy nakládání s odpady.
BOD F
Pro některé výrobky (minerální oleje, elektrické akumulátory, galvanické články a baterie, výbojky a zářivky a pneumatiky) se zavádí institut povinného zpětného odběru trh po ztrátě jejich užitné hodnoty pro spotřebitele. Tento institu platí pro každého, kdo tyto výroby uvádí na trh (obdoba stávajícího § 19 odst. 3). Povinné osoby si mohou ke splnění této povinnosti založit organizaci a využít systému sběru a třídění komunálního odpadu obcí.
BOD G
Mechanismus vedení evidence odpadů vychází ze stávajícího systému včetně ohlašování. Vzhledem k novým povinnostem (např. vybrané výrobky a odpady) bude ovšem vedení evidence rozšířeno na podstatně širší okruh subjektů.
BOD H
Věcný záměr zavádí staronový institut plánu odpadového hospodářství. Jedná se o obdobný institut jako byly tzv. programy odpadového hospodářství, stanovené v zákoně č. 238/1991 Sb., o odpadech. Do zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech tento institut zapracován nebyl vzhledem k problematickým zkušenostem s jeho fungováním, ale především velké administrativní náročnosti jak při jeho zpracování, tak schvalování. Opětné zavedení tohoto koncepčního nástroje je vyvoláno především požadavkem směrnice EU na jeho zpracování a nutností garantování termínově stanovených cílů daných pro nakládání s odpady v předpisech EU.
Plány odpadového hospodářství budou zpracovávat původci, obce, správní úřady i ministerstvo (Plán odpadového hospodářství ČR). Za účelem maximálního zjednodušení bude pro původce odpadu stanoven limit produkce odpadu, od kterého bude tato povinnost stanovena. Bude pak možnost pouhé ohlašovací povinnosti orgánům státní správy bez zdlouhavého schvalování správními úřady ve správním řízení, jako tomu bylo u předchozích programů odpadového hospodářství.
BOD I
Ekonomické nástroje jsou upraveny stejně jako v zákoně č. 125/1997, o odpadech, tj. poplatky za ukládání odpadů na skládkách a finanční rezerva pro rekultivace a asanace skládek. U poplatku je zachován současný režim vybírání, ale jejich sazby jsou podstatně zvýšeny.
Jiné části věcného záměru obsahují ekonomické nástroje především v části d) - 2.2.5 odkaz na samostatný návrh zákona o obecních daních, nebo v části f) - 3. fakultativní zavedení recyklačního poplatku, zálohy nebo jiných plateb povinnou osobou (zpětný odběr výrobku).
Skutečně komplexní ekonomický tlak na racionální nakládání s odpady s cílem zajištění trvale udržitelného rozvoje bude ovšem možný pouze změnami dalších právních předpisů především upravujících daňový systém, správní poplatky, ochranu spotřebitele a požadavky na kvalitu výrobků.
BOD J
Věcný záměr plně respektuje naše závazky vyplývající z Basilejské úmluvy o kontrole pohybu nebezpečných odpadů přes hranice států, ale i nařízení Rady ES č. 259/1993 a navazujících předpisů EU. Věcný záměr předpokládá plné respektování těchto mezinárodních dohod, především plné převzetí barevných seznamů. Mechanismus řízení o dovozech, vývozech a tranzitech odpadů vychází z těchto mezinárodních dohod, které jsou nicméně zahrnuty do stávajícího zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech.
BOD K
Konstrukce pokut je shodná se stávajícím zákonem o odpadech.
BODY L, M
Výkon veřejné správy a státní správy koresponduje se stávající právní úpravou. Až zákon stanoví úplatu a kompetence jednotlivých stupňů. Administrativní nástroje (souhlasy, vyjádření) jsou shodné - i když v širším rozsahu - s úpravou obsaženou ve stávajícím zákoně č. 125/1997 Sb., o odpadech.
BOD N
Závěrečná ustanovení zajišťují kontinuitu se zákonem č. 125/1997 Sb., o odpadech.
LUBOŠ ŠKODA,
odbor odpadů
Ministerstva životního prostředí
FOTO ARCHÍV
