Napjaté obecní rozpočty nutí obce zamýšlet se nad úsporami, a to včetně úsporných opatření v oblasti obecních systémů nakládání s odpady. Je řešením privatizace odpadových služeb do soukromých rukou, jejich ponechání v rukách obce, kombinace obou způsobů, nebo něco zcela jiného?
Hodnocení organizace odpadových služeb se v minulosti věnovala celá řada vědeckých prací z celého světa, jež měly jeden jediný úkol: doporučit obcím takovou organizaci odpadových služeb, která je nejen spojena s minimálními náklady, ale současně nabízí nejvyšší možnou kvalitu odpadových služeb.
EFEKTIVNOST TRHU
Zaměříme-li se při našich úvahách pouze na efektivitu poskytovaných služeb a jejich kvalitu, pak se většina vědeckých studií, analýz, či článků shoduje, že soukromé zajištění odpadových služeb je efektivnějším cestou, jak poskytovat odpadové služby. Proč tomu tak je? Za příčinu vyšší efektivnosti soukromého zajištění se považují rozdíly v cílech podnikání veřejně vlastněných a soukromých firem. Zatímco soukromé podnikání se orientuje na maximalizaci zisku, pak manažerské rozhodování v případě veřejných firem je do značné míry závislé na politické moci v podobě snahy maximalizovat zaměstnanost a politickou prestiž při současné absenci rizika bankrotu.
Dalším důvodem je omezení funkce trhu v případě veřejného poskytování odpadových služeb. Přirozeným mechanismem, který v soukromém sektoru určuje úspěšnost firmy, je trh. U veřejných firem však tento mechanismus buď zcela chybí (vytvářením monopolních struktur a administrativním vyloučením konkurence), nebo je jeho funkce omezena. Manažeři veřejných firem nejsou vystaveni tlaku konkurence a riziku převzetí jiným vlastníkem nebo bankrotu v případě, že výkonnost firmy klesá.
VLIV KONKURENCE
Jak již bylo uvedeno, pak soukromé zajištění odpadových služeb je obvykle efektivnější než veřejné. V literatuře se uvádí, že soukromé zajištění vede k úspoře nákladů oproti veřejnému ve výši 20 %, přičemž klíčovým faktorem je míra konkurence.
Analýzy provedené v ČR pod autorským vedením prof. Františka Ochrany dokládají i na příkladu odpadových služeb, že neexistence konkurence a veřejné vlastnictví neposkytují dostatečné stimuly pro vyšší efektivnost poskytovaných služeb. Ve své studii z roku 2007 uvádí, že nejdražším způsobem zajištění odpadových služeb je zajištění prostřednictvím obecních obchodních společností, jež jsou pověřené zajišťováním veřejných služeb bez výběrového řízení. Míra efektivnosti tak roste s nárůstem konkurence (účast ve výběrovém řízení) a změnou vlastnictví.
KVALITA SLUŽEB
Vedle nákladové efektivnosti hraje významnou roli v rozhodování o způsobu zajištění kvalita odpadových služeb. Odpůrci soukromého zajištění velmi často uvádí, že vyšší efektivnost soukromého poskytování odpadových služeb jde obvykle na úkor jejich kvality. Na jedné straně tedy přiznávají, že soukromé subjekty provozují odpadové služby s nižšími náklady, ale ty jsou vykoupeny nižší kvalitou poskytované služby.
Při hledání odpovědi na otázku, proč by soukromé provozování mělo vést k nižší kvalitě poskytovaných služeb, je často uváděn argument tzv. neúplných smluv (incomplete contracts). Jedná se o nemožnost smluvního ukotvení všech relevantních skutečností týkajících se požadované kvality služeb, nedostatečnou administraci smlouvy, resp. její monitoring. Výsledky zahraničních výzkumů ukazují, že soukromé firmy jsou levnější v případě služeb s nižší úrovní kvality, ale dosahují horších nákladových výsledků v případě služeb s vyšší úrovní kvality, nebo pokud je problematické měřit kvalitu poskytované služby. Obecně je však možné říci, že argument o nižší kvalitě veřejných služeb u soukromých poskytovatelů naráží na závěry řady empirických analýz, které dokládají opak - neboli že převedení odpadových služeb do soukromých rukou nemá vliv na kvalitu poskytovaných služeb.
MÍRA POLITICKÉ PODPORY
Jakkoli jsou ekonomické a kvalitativní argumenty ve prospěch privatizace významné, řada autorů se domnívá, že klíčovým faktorem pro rozhodování o institucionálním uspořádání je míra politické podpory a možnost dosahovat prostřednictvím privatizace specifických politických cílů, případně mají podobu přesvědčení, že soukromý poskytovatel by mohl selhat v úsilí dosáhnout společenských cílů, jichž chtějí politici dosáhnout. Veřejné poskytování je tak výsledek politické volby, která přináší politické užitky - ať již se jedná o podporu různých lokálních sdružení, unií a spolků, možnost najímat příbuzné, resp. sponzory do veřejných firem, či možnost zaměstnat příznivce lokální vlády na politických projektech.
Rozhodování o privatizaci veřejných služeb je současně i otázka maximalizace příjmů politiků neboli otázka korupce.
Někteří autoři docházejí k závěru, že nejefektivnější zajištění služeb v některých zemích nezajistí ani veřejný poskytovatel, ani soukromý subjekt vybraný díky korupci, ale zcela neregulovaný soukromý trh. Tato organizace trhu sice nedokáže zabezpečit realizaci společenských cílů, ale její výhodou je velký tlak na efektivnost a redukci korupčního prostředí. V ekonomice se slabými institucemi bude lepší mít plně soukromý svoz odpadu než svoz odpadů vládními zaměstnanci, či soukromým subjektem, který získal smlouvu tím, že uplatil příslušné úředníky.
VEŘEJNÉ POSKYTOVÁNÍ SLUŽEB
Ve prospěch veřejného poskytování odpadových služeb mluví argument výnosů z rozsahu (economies of scale) a výnosů ze zahuštění svozu odpadu (economies of density). Konkurence může být paradoxně překážkou efektivního zajištění odpadových služeb, a proto je veřejné poskytování považováno za jediný způsob, jak dosáhnout uvedených výnosů, a tím i vyšší efektivity odpadových služeb. S tím souvisí i další argument obhajující veřejné poskytování odpadových služeb - obava ze zneužívání monopolního postavení provozovatele odpadových služeb.
Velmi významným faktorem, který ovlivňuje míru monopolní síly je právě míra konkurence. Čím vyšší je, tím nižší je pravděpodobnost zneužívání monopolního postavení firem. V situaci, kdy obce vypisují výběrová řízení o zajištění odpadových služeb externími firmami, čímž vytváří dočasné monopoly, je konkurence zajištěna periodickým opakováním výběrových řízení (zhruba 4-5 let).
VÝHODY I NEVÝHODY
Jak je zřejmé, obě vlastnické formy mají své výhody a nevýhody. Využít výhod soukromého zajištění, zachovat si výhody veřejné garance a zároveň snížit náklady na poskytování odpadových služeb - to vše umožňuje spolupráce obcí.
Jednotkové náklady na nakládání s odpady lze snížit nejen tlakem konkurence, ale i realizací úspor z rozsahu a hustotních efektů. Čím větší je obsluhovaná oblast, tím více mohou provozovatelé odpadových služeb optimalizovat celý systém nakládání s odpady, včetně lepšího vytížení kapacit zařízení na využití a odstranění odpadu. Výsledkem je snížení jednotkových nákladů systému odpadového hospodářství a nižší zátěž obecních rozpočtů.
Ing. Jan Slavík, PhD
IEEP, Institut pro ekonomickou a ekologickou politiku při VŠE, Praha
Zdroj: materiál byl prezentován na konferenci Odpady a obce 2012
PUBLIKACE
Publikace Privatizace odpadových služeb v městech a obcích vyjde v nakladatelství Alfa Publishing v červenci tohoto roku. Autor Ing. Jan Slavík v ní podává hlubší analýzu problému zajištění odpadových služeb v obci z privátních a/nebo komunálních zdrojů.
Rozsah: cca 100 stran
Cena: 0 Kč (pouze poštovné a balné)
Lze objednat na slavik@ieep.cz
"Čím větší je obsluhovaná oblast, tím více mohou provozovatelé odpadových služeb optimalizovat celý systém nakládání s odpady," říká Ing. Jan Slavík.
