Financování SYSTÉMU V KONTEXTU OBECNÍCH ROZPOČTŮ

V této souvislosti je zřejmé, že úsilí o novelu té části zákona o odpadech, která zavádí fakultativní místní poplatek za systém shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů (dále jen místní poplatek za komunální odpad), není zcela logické, neboť kritizovaná nemožnost dalšího provozování systémů, založených na smlouvách občanů se svozovými firmami, vychází již právě z výše uvedené jednoznačné povinnosti obcí směrem k vlastnictví komunálního odpadu (KO).

Pokladno, co v sobě ukrýváš?

Financování systémů nakládání s městským odpadem je nutno posuzovat a komentovat v kontextu celkového rozpočtového hospodaření měst a obcí, jehož problémy a napjatost jsou dostatečně známy. Je vhodné připomenout, že zatímco na úrovni státního rozpočtu lze případné výpadky příjmů či celkovou ztrátovost rozpočtu "látat" na stojeden způsob (zvýší se daně - z tabáku, alkoholu či benzínu, vydají se dluhopisy či se "jen" obstarají jiné formy úvěrů, případně se Parlament ČR prostě přesvědčí o nezbytnosti toho či onoho vydání státních penízků), představitelé měst a obcí takovými možnostmi prostě nedisponují. Naopak - velmi často jsou (podle vlastních v tisku často opakovaných slov) před vlastními spoluobčany za hlupáky, kteří musí každoročně na základě novelizovaných zákonů a podzákonných norem měnit svá ekonomická pravidla, rozpočty, rozvojové plány a záměry. A každý, kdo rozumí ekonomii, potvrdí, že nekoncepčnost, nestabilita a časté změny "pravidel hry" jsou téměř tím nejhorším, co se může v racionálně vedeném hospodaření vyskytnout.

Pokud se tedy v souvislosti s financováním systémů nakládání s odpady ptáme na obsah městské pokladny, je třeba nevidět pro strom celý les, zvaný "obecní rozpočty". A pokud někdo v dané souvislosti navíc upozorní na četnost novel zákona o odpadech od počátku 90. let, má pravdu, nicméně nejde o raritu v naší legislativě. Jsou normy novelizované ještě častěji a protichůdněji... Přesto se domnívám, že lze systém financování nakládání s komunálním odpadem řešit relativně racionálně a koncepčně. Je třeba "jen" respektovat platný právní rámec (od Ústavy a nálezů Ústavního soudu až po zákon o odpadech). A současně reflektovat trendy v Evropské unii. Není totiž až takovým tajemstvím, že předkladatel zákona o odpadech - Ministerstvo životního prostředí ČR - již v době schvalování zákona č. 185/2001 Sb. připouštěl, že do data našeho vstupu do EU bude nutno ještě zákon předělat.

Města a obce však nejsou a nemají být "pasivním" divákem. Tím spíš, že v případě systémů nakládání s komunálním odpadem mají nyní v rukou velmi zajímavý ekonomický nástroj - místní poplatek. Správné použití tohoto nástroje by jim mělo pomoci snížit "dotování" oblasti nakládání s komunálním odpadem z jiných položek obecního rozpočtu. Trend, kdy přesuny položek uvnitř místních vedou ke značné neprůhlednosti obecních rozpočtů (kdy není jednoduché určit kolik za co místní daňový poplatník vlastně platí), totiž rozhodně není ani moderní, ani dlouhodobě udržitelný. Jak vypadala současná situace před přijetím zákona č. 185/2001 Sb., lze dokumentovat na následujících číslech.

Statistika a co z ní vyplývá

Při analýze současných ekonomických mechanismů při nakládání s komunálním odpadem (např. studie Vysoké školy ekonomické /VŠE/, Praha 2000) bylo doloženo, že více než 90 % měst a obcí musí dotovat své systémy nakládání s komunálním odpadem z jiných položek svých rozpočtů. Existují obce, které nevybírají od občanů žádné platby a systémy nakládání s tuhým komunálním odpadem (TKO) plně financují ze svých rozpočtů. Výše dotace je přitom velmi rozdílná. To potvrzuje nutnost diferencovaného přístupu, který prakticky není možno řešit na centrální úrovni.

Z analýzy provedené na VŠE v Praze (Doc. Šauer a kol.) dále vyplývá, že statistické závislosti v oblasti ekonomiky nakládání s komunálním odpadem jsou velmi komplikované. Vstupní údaje pro analýzu byly čerpány z vyplněných dotazníků, které se vrátily z jednotlivých měst a obcí.

Provedené ekonomicko-statistické výpočty umožňují konstatovat, že pro nejekonomičtější systém nakládání s odpady je "optimální" okresní město střední velikosti (průměrný počet obyvatel 22 300). Roční produkce TKO je v takovém městě v průměru 0,387 tun na obyvatele, což současně představuje nejvyšší objem ze všech velikostních skupin měst a obcí. Průměrné náklady na svoz a zneškodnění 1 tuny ve výši 1080 Kč jsou absolutním minimem ve velikostních skupinách. To ukazuje na zajímavé složení fixních a variabilních nákladů při nakládání s komunálním odpadem a současně to i podporuje nutnost dostatečného využití kapacit jednotlivých zařízení, využívaných ke zneškodňování odpadu.

Skupina větších okresních měst s počtem okolo 50 000 obyvatel vykazuje průměrné náklady na svoz a zneškodnění 1 tuny za 1200 Kč, při průměrné roční produkci 0,315 tun tuhého komunálního odpadu na obyvatele.

Na pomyslné třetí místo statistické výzkumy řadí menší města a obce. Průměrná produkce odpadu je podobná jako ve větších městech (0,368 tun odpadu na osobu za rok), ovšem průměrné náklady na svoz a zneškodnění 1 tuny činí v případě malých obcí 1230 Kč.

Uvedené propočty současně potvrzují poměrně malý rozptyl mezi průměrnými hodnotami nákladů u jednotlivých měst a obcí, který může být na hranici statistické chyby.

Náklady na svoz a zneškodnění TKO ve skupině velkých měst jsou poněkud vyšší, a to při průměrné roční produkci přibližně 0,2 tuny na obyvatele. Toto může být způsobeno odlišným způsobem zneškodnění (zatímco v malých městech převládá stále ukládání TKO na skládku, ve velkých městech již fungují spalovny a třídírny).

Pokud jde o dotaci systémů nakládání s komunálním odpadem z jiných položek místních rozpočtů, je třeba říci, že zatímco u měst mezi 20 000 - 50 000 obyvatel jsou dotace poskytované za účelem snížení plateb obyvatelstva téměř shodné a pohybují se kolem 200 Kč na jednu tunu, u menších měst a obcí jsou platby, kterými se občané podílejí na úhradě svozu a zneškodňování TKO jsou podstatně nižší.

V případě malých obcí se obecní úřady snažily hradit velkou část financování nakládání s tuhým komunálním odpadem z obecních rozpočtů, zřejmě proto, aby motivovaly občany k řízenému šetrnému odpadovému hospodářství. V menších městech a obcích je totiž mnohem více příležitostí k ekologicky nevhodnému nakládání s komunálním odpadem vlastními silami (např. spálením ve vlastním topném systému, uložení na černou skládku apod.) než v městech větších.

Z uvedené statistiky vyplývá ještě jedna zajímavost, která se týká měst s více než 50 000 obyvatel. Ačkoli i tato velká města vynakládají v absolutních číslech vysoké částky z obecních rozpočtů za účelem snížit platbu občanů na odpadové hospodářství, i přes to se jejich obyvatelé podílejí podstatně vyššími částkami na svoz a zneškodnění TKO, než u měst menších. Tento trend lze pouze spekulativně vysvětlit vyšší anonymitou, která může motivovat všechny aktéry - občany, firmy komunálních služeb i představitele radnic k pokusům najít či maximalizovat soukromé či skupinové výhody.

Nesnesitelná lehkost rozhodování

Jak tedy ve stávajícím právním rámci a za popsaných omezení a nejistot koncipovat financování nakládání s městskými odpady? Možná někomu trochu vadí, že to není řešeno "natvrdo" centrálně. Leč ruka státu zde končí u deformovaného zákona o odpadech a průběžně měněných rozpočtových pravidel pro místní rozpočty (plus u několika dalších již nastíněných "maličkostí"). Představitelé měst a obcí mají tedy pouze dílčí alibi (například maximální výše místního poplatku) - rozhodnout se musí sami a tento úkol není jednoduchý.

Nejen z uvedených statistik a dalších výsledků výzkumů, ale i z ekonomické teorie lze totiž doložit nutnost působení na faktory, ovlivňující poměr fixní a variabilní složky nákladů na nakládání s TKO, a návazně tak působit na řešení základní rozhodovací úlohy, týkající se vhodné struktury možných nástrojů, jako je zvýšení kapacit, zvýšení vytříděné složky odpadů či minimalizace celkového objemu odpadů. Proto je zřejmé, že občan - primární producent komunálního odpadu - musí být aktivně zapojen "do hry", a to transparentním a dokladovatelným způsobem. Není tedy vhodné například tlumit po zavedení nového zákona o odpadech aktivity těch obcí, kde se adresný systém plateb za skutečně vyprodukované množství KO osvědčil. Na druhou stranu i občané z největších měst by měli mít možnost ovlivnit celkovou výši své platby na systém nakládání s TKO.

Na rozdíl od řady kritiků platné právní úpravy se domnívám, že prostor pro takovou diferenciaci platný zákon obsahuje, jak se pokusím dále ukázat.

Je totiž velmi zajímavé a doložitelné, jak velká je diverzita přístupů k místním obecně závazným vyhláškám, upravujícím nakládání s komunálními odpady a poplatky za provoz obecních a městských systémů nakládání s tímto odpadem. Stačí se probrat množstvím vyhlášek zveřejněných na internetu. Zjistíme, že obce a města (s výjimkou nespokojené Prahy a dalších zhruba tří stovek obcí) se pokoušejí řešit tyto vyhlášky "sobě na míru" a přitom v rámci zákona č. 185/2001. Objektivně je zde nutno říci, že existují i obecní vyhlášky, které v souladu se zákonem nejsou a je zřejmě jen otázkou času, kdy je někdo právně napadne.

Jaké jsou varianty financování?

V rámci platného zákona a na základě studia jednotlivých obecně závazných vyhlášek lze formulovat následující hlavní typy (varianty) financování systémů nakládání s městskými odpady:

[*] Místní poplatek je stanoven jako hlavní zdroj směřující k plně autonomnímu financování systému nakládání s městskými komunálními odpady. Tento přístup má celou řadu dílčích variant. Jde o systém perspektivní, podporující korektní vztahy mezi místní správou a občany, neboť je transparentní a měl by vést postupně k motivaci k minimalizaci množství odpadu. Nevýhodou je nepřipravenost občanů na tento typ motivace k minimalizaci odpadu, svou roli by měla sehrát větší osvěta a celková komunikace představitelů města a obcí s občany. Vhodnou součástí tohoto typu systémů by měly být např.:

- systémy úlev a osvobození (malé děti a senioři, občané, kteří se v místě prokazatelně nezdržují),

- zlepšování a optimalizace třídění vybraných složek odpadů (přizpůsobení se obyvatelům, osvěta a propagace, ekonomický odbyt vytříděných složek),

- diferenciace podmínek pro jednotlivé specifické části města (sídliště - vilová čtvrť), možnost zavedení prvků přímé vazby na množství netříděného odpadu.

[*] Místní poplatek je marginalizován, případně je využita jen jeho jedna složka. Předpokládá se buď financování z jiných složek rozpočtu nebo se očekává rychlá změnu právní úpravy (přechod či návrat k přímému vztahu občan - producent odpadu - společnost komunálních služeb). Pokud je využita jen paušální část místního poplatku, lze očekávat oprávněné otázky obyvatel města na důvod zakrývání skutečných nákladů města na nakládání s odpadem (jejichž uvedení za předchozí období je podmínkou stanovení druhé složky místního poplatku). Očekávání dalších změn zákonů a legislativy může být oprávněné, nicméně je třeba si uvědomit, že například u poplatků za službu svozové firmy či cen za tuto službu se opouští prostředí zákona o správě daní a poplatků, který je v tomto státě stále nejefektivnějším nástrojem výběru jakýchkoliv veřejných dávek, daní či poplatků. V jiných případech může jít o města, v jejichž rozpočtech je relativní dostatek finančních prostředků a pro které je procedura spojená s vyměřováním místního poplatku příliš složitá a dávají přednost dotování systémů takříkajíc "odjinud".

[*] Místní poplatek není koncipován jako hlavní zdroj autonomního financování systému nakládání s městskými komunálními odpady, předpokládá se dotování systémů z jiných položek místního rozpočtu. K tomuto "smíšenému" systému mohou vést konkrétní podmínky města - často jsou celkové náklady na nakládání s odpadem vyšší než výnos z maximálního zákonem limitovaného místního poplatku. Svou roli hraje i sociální a demografická struktura, někde pro města není únosné stanovit vyšší poplatek a stav místního rozpočtu umožňuje dotaci systému nakládání s komunálním odpadem. Tato varianta má "přechodný" charakter, neboť lze očekávat například tlak obyvatel měs-ta na jednoznačné a průhledné financování nakládání s odpady, porovnávání nákladů a poplatků mezi jednotlivými municipalitami apod.

Závěrem je třeba konstatovat, že určitá reálná možnost volby a optimálního vyladění systému financování nakládání s městským odpadem je nesporným kladem současné právní úpravy, která však jako taková rozhodně není ideální.

Erik Geuss,

ekonom