Ekonom v říši komunálních odpadů

V komunálním odpadu se navíc může objevit i odpad z podniků, třebaže pro něj platí zvláštní způsob nakládání. Pro obce je plnění popsaných povinností poměrně nákladné a zásadním problémem je zajištění finančních zdrojů na úhradu nákladů spojených s komunálním odpadem (sběr, nádoby, doprava, zneškodnění).

V tisku se již na přelomu roku objevily některé články, které straší občany místním poplatkem, který by měli nově platit od 1. ledna 2002 a to tím, že současné platby za komunální odpad se neúměrně zvýší. Přitom podle zákona 185/2001 Sb., o odpadech, je místní poplatek limitován maximální výši 500 Kč na osobu a kalendářní rok. Je na obci, ať výši poplatku posoudí a stanoví v úměrné výši, případně sociálně slabé jedince od místního poplatku osvobodí nebo stanoví sazbu nižší.

Je nutné si též uvědomit, že i při stanovení maximální výše poplatku by každý občan zaplatil za komunální odpad měsíčně kolem 48 Kč (přičemž není třeba připomínat, že náklady spojené s komunálním odpadem již občan méně viditelně hradí v jiných položkách rozpočtu atp.).

V novele zákona, vzniklé jako iniciativa Magistrátu hl. m. Prahy (parlamentní tisk 1116), se navrhuje jako jedna z možností tzv. poplatek za komunální odpad. Pro ten nestanoví zákon žádné jiné omezení než předpokládané oprávněné náklady obce, které jsou v řadě případů vyšší než náklady obcí skutečně vynaložené.

Výlet do historie

Ještě na počátku roku 1999 byla "Úhrada za svoz, třídění a zneškodňování odpadů" smluvní, avšak věcně regulovanou cenou, kterou obci platily jednotlivé fyzické osoby.

Klíčový význam zde měla nutnost dosažení konkrétních dohod s vlastníky či správci nemovitostí v katastru obce, na jejichž základě by v souladu se zákonem docházelo k placení úhrad za komunální odpad. Na obtížnost, či dokonce nemožnost takových dohod si v posledních dvou letech stěžovala řada představitelů měst a obcí. Tato situace vedla k zavedení plošného poplatku za komunální odpad ve výši 420 Kč na obyvatele a rok (dílčí novela zákona o odpadech č. 37/2000 Sb.).

Tento poplatek za komunální odpad byl a je ve své podstatě problematický z řady důvodů, mimo jiné existovaly pochybnosti o motivaci k minimalizaci netříděného komunálního odpadu. Současně nevytvářel prostor pro volbu optimálního mechanismu financování nakládání s komunálním odpadem podle velikosti a dalších podmínek konkrétních měst a obcí.

Poplatek "na míru"

Jak tedy umožnit městům a obcím zvolit takový finanční mechanismus pro plnění svých povinností při nakládání s komunálním odpadem, který by byl ekonomicky nejefektivnější a přitom účinný? Tato otázka byla poměrně frekventovanou v procesu přípravy nového zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, který počátkem roku nabyl účinnosti.

Dosavadními výzkumy (např. VŠE, 2000) bylo zjištěno, že více než 90 % měst a obcí musí dotovat systémy nakládání s komunálním odpadem z jiných položek svých rozpočtů. Přitom však existují i obce, které nevybírají od občanů žádné platby a systémy nakládání s komunálním odpadem plně financují ze svých rozpočtů. Výše dotace je přitom velmi rozdílná.

Výši nákladů ovlivňuje především druh odpadu, použitý způsob sběru, technické vybavení provozovatele, účinnost sběru využitelných složek a konečně přepravní výkony, dané hustotou osídlení a vzdáleností sběrné oblasti od místa úpravy či zneškodnění atd.

Pro směsný komunální odpad byly celkové náklady na jednotku objemu odpadu odhadovány v rozmezí 1100-1500 Kč za tunu (v závislosti na velikosti obce a zvoleného systému nakládání s odpadem). Celkové náklady na netříděný komunální odpad na jednoho obyvatele činí v České republice v průměru na jednoho obyvatele 290-380 Kč/rok.

Místní poplatek a možnost volby

Z předchozích informací je zřejmé, že prakticky nelze stanovit univerzální optimální částku poplatku k vytvoření dostatečného zdroje financování systému nakládání s komunálním odpadem ve všech obcích a městech. Občan -primární producent komunálního odpadu -musí být přitom aktivně zapojen "do hry", a to průhledným a dokladovatelným způsobem. V některých obcích se již systém adresných plateb a jasných účtů osvědčil. Na druhou stranu možnost ovlivnit a kontrolovat celkovou výši své platby na systém nakládání s komunálními odpady by měli mít i občané z větších měst, kde právě adresný systém nebylo dosud možno úspěšně provozovat.

Proto zákon 185/2001 Sb., o odpadech, nově upravuje tzv. poplatek za provoz systému "shromažďování, sběru, přípravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů". Je nově začleněn jako místní poplatek do zákona o místních poplatcích a skládá se ze dvou částek (složek):

První částka (složka) poplatku slouží k zajištění základních funkcí obecního systému nakládání s odpady, zejména těch funkcí, jejichž náklady lze obtížně rozčlenit a přiřadit k úhradě konkrétním osobám. Tato částka může činit až 250 Kč na osobu.

Naproti tomu druhá částka (složka) navazuje na dřívější cenu za sběr a svoz komunálního odpadu. Zákonným obsahem této částky jsou skutečné náklady obce na sběr a svoz netříděného komunálního odpadu v předchozím roce. Tato částka může být obecně závaznou vyhláškou stanovena v rozmezí od nuly do 250 Kč za osobu. Obec v případě nenulové částky stanoví i způsob rozúčtování nákladů na osobu (například podle skutečného objemu nevytříděného odpadu, frekvence odvozu nádob na odpad a jejich četnosti atp.).

Nový popsaný systém právní úpravy by měl od ledna letošního roku v zásadě navodit následující situace v jednotlivých městech a obcích, odlišný tím, že občané budou platit:

*pouze místní poplatek v paušální výši do 250 Kč na osobu a rok,

*pouze místní poplatek ve výši podle skutečných nákladů předchozího roku (do 250 Kč na osobu a rok, podle rozúčtování stanoveného obcí),

*místní poplatek v paušální částce i v částce podle výše skutečných nákladů obce (maximálně pak do limitu 500 Kč na osobu),

*žádný místní poplatek za komunální odpad.

Dobré účty a spokojený volič

Nově upravený místní poplatek není samozřejmě samospasitelným a ideálním řešením motivace k minimalizaci komunálního odpadu či k jejich vyššímu třídění a recyklaci. Nelze však souhlasit s mediálně šířenými názory, že vede občany ke lhostejnosti nad tím, jaké množství netříděného odpadu odloží do popelnic. To by totiž platilo, pokud by nebyla využita druhá složka poplatku, odrážející skutečnou zjištěnou výši celkových nákladů na komunální odpad. Právě výše této části poplatku, odvozená od skutečných nákladů obce na komunální odpady, povede občany ke snižování objemu odkládaného netříděného odpadu, a to i v těch městech a obcích, kde nelze motivovat individuálně (velká sídliště).

Veřejná kontrola výdajů a jejich srovnávání mezi jednotlivými obcemi na nakládání s tímto odpadem bude navíc působit na hospodárnost a jasné smlouvy mezi obcemi a odpadářskými firmami. Využití standardního místního poplatku by také mělo umožnit financování bez dotací z jiných položek místních rozpočtů. Zákon tak zakládá diferencovaný přístup a příležitost každého konkrétního města či obce stanovit si "na tělo" výši a skladbu poplatku.

Návrh novely

Přes uvedené skutečnosti byl již na konci minulého roku předložen Poslanecké sněmovně Parlamentu "Návrh zastupitelstva hlavního města Prahy na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 85/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů" (tisk 1116). Návrh přináší líbivé řešení výběru ze třech variant zpoplatnění "nakládání s komunálním odpadech od fyzických osob". Cílem je dát obcím pravomoc výběru, zda zpoplatní komunální odpad prostřednictvím úhrady od fyzických osob, poplatkem za komunální odpad nebo místním poplatkem.

Vyjdeme-li ze základní úvahy, že za komunální odpady vždy zaplatí občan, ať již přímo a adresně nebo nepřímo (skrytě) v rámci jiných výdajů obecních rozpočtů, je jádrem sporu nejen kolik konkrétně občan v té které obci zaplatí, ale i to, jakou formou a v jaké míře závislosti na vlastním vyprodukovaném množství odpadu.

Základní otázkou je, zda a jak mohou efektivně fungovat všechny tři formy placení za komunální odpad (úhrada, poplatek, místní poplatek) vedle sebe?

Místní poplatek za komunální odpad má oporu ve stávající daňové legislativě. Místní poplatky může stanovit obec s přihlédnutím ke svým místním podmínkám, zohlednit sociální situaci svých občanů a další hlediska. Zákon limituje pouze maximální výši tohoto poplatku. Lze předpokládat obdobný přístup občanů, jako k ostatním již déle existujícím místním poplatkům (poplatek za psa, za zábor veřejného prostranství, atd.). Navíc k výběru takového poplatku mají obce velmi účinný nástroj -zákon o správě daní o poplatků.

Poplatek za komunální odpad vykazuje některé nedostatky právní i technické (upozornil na ně ve svém nálezu č. 43/2001 Sb. Ústavní soud). Zejména je použito termínů poplatník, plátce poplatku či platební výměr, které jsou využívány pouze v daňových zákonech. Proto Ústavní soud doporučil zařadit řešenou problematiku přehlednějším způsobem do místních poplatků. Z technického hlediska je prvním problémem již definování poplatníka, kterým je každá fyzická osoba, při jejíž činnosti vzniká komunální odpad.

Je patrné, že předmětem zpoplatnění je prokázaná produkce komunálního odpadu a jeho objem. Zjištění takovéto skutečnosti je pro obce mnohdy problematické a v praxi nerealizovatelné. V obytných domech s větším počtem nájemníků a přistavenými třemi kontejnery nepochybně nikdo nezjistí, kolik komunálního odpadu kdo vyprodukoval. Pokud tedy bude občan namítat, že vyprodukoval pouze minimální množství odpadu vzhledem k tomu, že v místě pobytu se po určitou dobu nezdržoval, obec od něj prostě poplatek nevybere.

Navíc takto široké a nepřesné stanovení poplatníka ve svém důsledku znamená, že uvedený poplatek bude povinna platit i osoba, která např. přijede na déle trvající návštěvu, v daném místě nebydlí a zdržuje se zde pouze omezenou dobu. Dalším problémem může být, že poplatek bude fyzická osoba odvádět prostřednictvím vlastníka nemovitosti, ve které vzniká komunální odpad, a tato osoba také poplatek rozúčtuje mezi v domě bydlící fyzické osoby. Navíc vlastníkovi domu ukládá povinnost sdělit obci, že občan neuhradil poplatek včas nebo ve správné výši. Plnit tuto zákonem stanovenou povinnost může ovšem vlastník pouze tehdy, pokud zná jménem a minimálně datem narození všechny občany žijící v jeho nemovitosti. Tyto skutečnosti nejsou vlastníkům domů známy a ani nejsou oprávněni je kdekoliv získat, (platný zákon o ochraně osobních údajů). Nelze předpokládat, že neplatiči tohoto poplatku by údaje o své osobě sdělovali vlastníkovi dobrovolně.

"Úhrada" na základě smlouvy je variací na cenu podle zákona č. 526/1990 Sb., o cenách. Předpokládá rovnoprávnou a nikoliv "v tísni či za jednostranně nevýhodných podmínek" uzavřenou smlouvu. Na základě této smlouvy by občané platili úhradu za celý systém nakládání s komunálním odpadem. Výše úhrady není v návrhu limitována. Pokud by požadovala obec úhradu všech nákladů spojených s nakládání s komunálním odpadem, mohla by reálná výše úhrady opětovně vést k nechuti uzavírání písemných smluv s obcí a vytváření černých skládek a znečišťování okolí obce, odkládáním odpadu do nádob u obytných domů v sídlištní zástavbě nebo u souseda, případně před sběrnými dvory. Toto již prokázala praxe při vybírání smluvní ceny.

Navíc uzavření písemné smlouvy o úhradě za shromažďování, sběr, přepravu, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů je problematicky vynutitelné (chybí zde např. i opora v zákoně o správě daní a poplatků) a řada fyzických osob až dosud odmítala takovéto smlouvy s obcí uzavřít. Toto byly důvody, na základě kterých obce prostřednictví Svazu měst a obcí apelovaly v minulosti na Poslaneckou sněmovnu Parlamentu a požadovaly uzákonění povinného poplatku za komunální odpad.

V důvodové zprávě k tisku 1116 předkladatel -Magistrát hl. m. Prahy, používá tvrzení že v současné době se na území hl. m. Prahy zdržuje 300 000 lidí, které zde nemají trvalý pobyt. Bylo by zajímavé dozvědět se, na základě jakých informací byl uvedený počet lidí zjištěn. Přechodný pobyt totiž není v současném právním řádu využíván ani vymezen a občanům žádný zákon neukládá povinnost hlásit nějaké instituci pobyt mimo své bydliště. Současně by však bylo v duch fair-play říci, že nezanedbatelné množství osob v Praze trvale hlášených (a tudíž podle platné úpravy č. 185/2001 Sb., plátců místního poplatku za komunální odpad) se v Praze značnou část roku nezdržuje a produkuje odpad v jiných městech a obcích.

Nelze doporučit

Nejen z výše uvedeného je zřejmé, že nelze doporučit, aby někde byla zavedena úhrada a někde povinný poplatek či místní poplatek. Tato skutečnost může ve svém důsledku vést k situacím, kdy v obci vybírající úhradu se budou fyzické osoby chovat tak, aby platily tuto úhradu v nejnižší výši, a to i negativním způsobem, včetně odkládání tam, kde bude placen např. místní poplatek. Navíc by zde rozhodně výhodnější pozice měly velká města oproti menším obcím. Nepříliš šťastné je i navrhované opuštění režimu zákona č. 337/92 Sb., (o správě daní a poplatků), který je podle informací příslušných odborníků nejúčinnějším nástrojem výběru daní a poplatků. Celkově by byl vzniklý systém velmi chaotický a nepřehledný, což by umožnilo řadu úniků a celkově to značně zhoršilo nakládání s komunálním odpadem v jednotlivých městech a obcích.

Erik Geuss,

ekonom