KLADY I ZÁPORY Věcný záměr nového zákona o odpadech (sněmovní tisk č. 705) vznikl na základě výsledků veřejné obchodní soutěže na jeho zpracování, kterou v únoru 1999 vyhlásilo Ministerstvo životního prostředí a zpracovateli se stalo hned několik odborných firem. Nejprve je třeba vyzdvihnout...
KLADY I ZÁPORY
Věcný záměr nového zákona o odpadech (sněmovní tisk č. 705) vznikl na základě výsledků veřejné obchodní soutěže na jeho zpracování, kterou v únoru 1999 vyhlásilo Ministerstvo životního prostředí a zpracovateli se stalo hned několik odborných firem.
Nejprve je třeba vyzdvihnout pozitiva návrhu zákona o odpadech a určitá zjednodušení, která přináší.
Odstraněním institutu "autorizace" se zmenší administrativní náročnost při povolování nakládání s nebezpečnými odpady.
Dosud se při povolování nakládání s určitými druhy nebezpečných odpadů vyžadoval další souhlas (autorizace), který navíc vydával jiný správní orgán - Ministerstvo životního prostředí (MŽP). Po poslední novele stávajícího zákona o odpadech to od roku 2001 bude orgán kraje. Navíc institut autorizace nemá oporu v právních předpisech EU.
V návrhu zákona se ruší vydávání souhlasu obce k nakládání s komunálním odpadem, který byl administrativně nadbytečný a komplikoval již uzavřené obchodní vztahy mezi obcemi a svozovými firmami.
Původně byla obec zmocněna vydávat tyto souhlasy v přenesené působnosti, ale po poslanecké novele z počátku letošního roku byla procedura udělování souhlasů k nakládání s komunálním odpadem určena do samostatné působnosti obce, aniž by se řešila platnost již vydaných souhlasů.
Obec má i bez vydání souhlasu legitimní možnost, jak ovlivnit nakládání s komunálním odpadem, vyplývající z jiných právních předpisů (např. zákona o zadávání veřejných zakázek, obchodního zákoníku atd.)
novinky
Nová je povinnost ustanovit (při produkci nebo nakládání s určitým množstvím odpadů) funkci odpadového hospodáře, což by měla být odborně způsobilá osoba odpovědná za nakládání s odpady.
Teprve zkušenosti z praxe mohou pomoci seriózně posoudit vhodnost a nutnost odpadového hospodáře jako obdoby vodohospodáře či podnikového energetika. V návrhu zákona jsou však povinnosti a oprávnění odpadového hospodáře formulovány tak, že jej lze chápat pouze jako odborného partnera pro kontrolní orgány. Není ale stanovena jeho odpovědnost za nakládání s odpady vůči povinnému subjektu. Rozsah jeho odpovědnosti bude tedy záležet pouze na formulaci ve smluvním obchodním vztahu mezi povinným subjektem a odpadovým hospodářem.
V návrhu je také stanovena povinnost (§ 12, odst. 4) zjistit, zda osoba, které je předáván odpad (nejenom nebezpečný), je oprávněna tento odpad převzít.
Pokud se osoba neprokáže příslušným oprávněním, nesmí se jí odpad předat. To jednoznačně znamená větší odpovědnost původců i jiných oprávněných osob za předávání odpadů odborně způsobilým osobám.
V souladu s právními předpisy EU je připuštěna možnost energetického využití odpadů (§ 22, 23 - spalování odpadů).
V definici spalování a energetického využití odpadů jsou citovány předpisy o ochraně ovzduší a zákon č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky. Byl by však potřebný odkaz a provázanost s nově přijímaným zákonem o hospodaření energií, kde je v navrhovaném znění (§ 2, odst. 1 písm. c) uvedeno, že "...druhotným energetickým zdrojem je využitelný energetický zdroj, jehož energetický potenciál vzniká jako vedlejší produkt při přeměně a konečné spotřebě energie a při likvidaci odpadů".
Hierarchie
Po připomínkovém řízení byla nově a logičtěji stanovena hierarchie zpracování plánů odpadového hospodářství (POH). Do jednoho roku po nabytí účinnosti nového zákona má být zpracován celorepublikový plán. Do jednoho roku od jeho uveřejnění má být hotov plán krajský a až potom budou zpracovávat své plány původci včetně obcí.
Plán odpadového hospodářství ČR zpracovává MŽP, vyjadřují se k němu kraje a závaznou část plánu bude schvalovat vláda. Plány kraje (zakotvené v § 43) zpracovává kraj v přenesené působnosti a předkládá ministerstvu.
Zároveň je tento materiál podkladem pro koncepční činnosti na území kraje. Podle tohoto uspořádání mají orgány kraje, pověřené výkonem přenesené působnosti, vypracovat materiál sloužící jako podklad pro výkon samostatné působnosti.
Povinnost zpracovat plán odpadového hospodářství původců a zasílat kopii příslušnému kraji (podle § 44) je stanovena pro původce s produkcí více než 10 tun nebezpečných odpadů nebo 1000 tun ostatních odpadů. Bylo by zajímavé znát analýzu, kolika právních subjektů kromě obcí by se měla tato povinnost týkat.
Administrativní zátěž kraje i původců je zřejmá. Povinnost zpracovat POH původců jde nad rámec požadavků EU. V předpisech EU je definována povinnost zpracovat plány odpadového hospodářství pro veřejnou správu.
SPORNÁ DEFINICE
Definice odpadu (§ 3) asi bude vždy sporná. K problematice definice odpadu je vázán § 79 odst.1 písm.a), ve kterém je stanoveno, že okresní úřad rozhoduje v pochybnostech, zda se jedná o odpad, a to na návrh jak vlastníka, tak i správního úřadu. Tímto mechanizmem bude možné prosadit názor, že jde o odpad, i proti vůli vlastníka věci.
Dále je stanoveno (§ 3 odst.3), že pokud vlastník v řízení dle již uvedeného § 79 neprokáže opak, předpokládá se úmysl se věci zbavit. Vlastník věci tedy musí prokazovat svoji "nevinu", že se jeho vlastní movitá věc nestala odpadem. Spíše by však mělo být na správním orgánu, aby prokázal, že vlastník měl úmysl se věci zbavit a nakládal tudíž s věcí jako s odpadem. Pokud správní orgán má pochybnost, že "věc" již není "věc", ale "odpad", měl by mít své pochybnosti řádně podložené.
Dalším tématem k zamyšlení jsou souhlasy k provozu zařízení (§ 14), která se vydávají pro zařízení k využívání odpadů, k odstraňování odpadů, ke sběru a výkupu odpadů.
Rozhodnutí vydává orgán kraje v přenesené působnosti. V textu zákona se objevují termíny orgán kraje, obce v přenesené působnosti. Vhodnější by bylo použít termínu kraj, obec v přenesené působnosti - kraje i obce se člení a zřizují si různé orgány k zabezpečení jak výkonu samostatné působnosti, tak i působnosti přenesené.
Podle stávající úpravy okresní úřady vydávají souhlasy k provozu zařízení ke zneškodňování odpadů, k využívání nebezpečných odpadů, ke sběru a výkupu nebezpečných odpadů.
vzroste agenda
Při navrženém schvalování všech zařízení mnohonásobně vzroste agenda krajským úřadům proti stávající agendě okresních úřadů.
Byl proveden odhad tohoto nárůstu a personální a ekonomická zátěže nejen krajů, ale i privátní sféry? Je žádoucí, aby krajské úřady vydávaly ve správním řízení souhlas každé výkupně starého papíru a textilu?
Okresní úřad vydává (§ 79 odst. 5 písm. a) vyjádření k podnikání v oblasti nakládání s odpady pro potřeby živnostenského úřadu. Provozovatel sběrny starého papíru si tedy opatří vyjádření okresního úřadu. Až ho získá, požádá o vydání živnostenského listu, zároveň zpracuje provozní řád a bude žádat krajský úřad o vydání souhlasu k provozu zařízení/sběrny.
V určitých případech (§14 odst. 2) není požadován souhlas pro využívání odpadů v zařízeních, kde bylo nakládáno se surovinami, které mají stejné vstupní parametry. Tato úleva není omezena na odpady kategorie O, tedy lze provozovat např. regenerační linku na odpadní oleje bez souhlasu, pokud bude umístěna v objektu zkolaudovaného skladu ropných látek. Zároveň je stanoveno, že se úleva týká pouze využívání odpadů tzn. činností uvedených v příloze 3 návrhu zákona.
KOLAUDAČNÍ ROZHODNUTÍ
V návrhu zákona je také podmiňováno (§ 14 odst.4) vydání kolaudačního (správního) rozhodnutí udělením souhlasu dle 14 odst.1 (tedy jiného správního rozhodnutí) pro stavby k využívání, odstraňování, sběru nebo výkupu odpadů (tedy i výše zmiňované sběrně starého papíru).
Ve stavebním zákoně (č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů) je pro ochranu složek životního prostředí a jiných zvláštních zájmů určen § 126 odst. 1, který říká: "Dotýká-li se řízení podle tohoto zákona zájmů chráněných zvláštními předpisy, rozhodne stavební úřad jen v dohodě, popřípadě se souhlasem orgánu státní správy, který chráněné zájmy hájí (dotčený orgán státní správy). Dotčený orgán státní správy může svůj souhlas vázat na splnění podmínek stanovených ve svém rozhodnutí (stanovisku, vyjádření, souhlasu, posudku apod.) v souladu se zvláštním zákonem, na jehož podkladě je oprávněn zájem chránit."
Správní orgány v odpadovém hospodářství se jako dotčené orgány zúčastňují stavebního a kolaudačního řízení a vydání souhlasu s provozem zařízení by naopak mělo být požadováno po stavebním a kolaudačním řízení (nehledě k tomu, že v řadě případů předchází ještě EIA).
Stavebník a provozovatel by mohl dostat do začarovaného kruhu požadovaných rozhodnutí, kdy jeden úřad se bude zaštiťovat vydáním rozhodnutí druhého úřadu. Kromě toho by změna stavebního zákona měla být obsažena v třinácté části návrhu zákona o odpadech (o změně některých zákonů).
Další nesrovnalostí je, že původce může upustit od třídění a odděleného shromažďování odpadů (všech, tedy i nebezpečných) podle §16 odst. 2 se souhlasem okresního úřadu, přestože souhlas k nakládání s nebezpečným odpadem vydává krajský úřad. Jak může stanovit kraj podmínky nakládání, jestliže okres je oprávněn je svým rozhodnutím změnit?
EVIDENCE
Podle § 39 návrhu se zavádí nejen evidence odpadů (množství, druhy a způsoby nakládání s nimi), ale nově též evidence zařízení. Stávající úprava se týkala zařízení ke zneškodňování odpadů (skládky a spalovny) a úpravě a využívání nebezpečných odpadů (tato povinnost ovšem sporně uložena pouze vyhláškou).
Navrženo je zasílání údajů o zařízeních k odstraňování nebo využívání odpadů i pro mobilní zařízení. Obce a osoby oprávněné ke sběru a výkupu odpadů zasílají údaje o shromažďovacích a sběrových místech a skladech odpadů.
V důsledku toho opět naroste administrativní zátěž. Údaje o zařízeních se mají zasílat okresnímu úřadu, přestože provoz těchto zařízení povoluje kraj, ke kterému by se údaje měly dostat až po zpracování okresním úřadem. Není jasné, kdo bude tuto agendu vykonávat po zrušení okresních úřadů. Budou to snad obce?
Okresní úřady a kraje mají rovněž vést evidenci jimi vydaných souhlasů, vyjádření a dalších rozhodnutí a tuto evidenci zasílat ministerstvu - jakou vypovídací hodnotu bude shromáždění evidence všech správních aktů na úseku odpadového hospodářství v republice? Pokud to má být důsledné zmapování, proč nejsou zapojeny obce?
Při přepravě nebezpečných odpadů § 40 je navržena úprava téměř totožná se stávající. Odesílatel zasílá evidenční list okresnímu úřadu dle místa zahájení přepravy, ale příjemce zasílá okresnímu úřadu podle místa zahájení a ukončení přepravy. Z jakého důvodu?
Příjemce vede průběžnou evidenci přijatých odpadů, ohlašuje okresnímu úřadu, ohlašuje údaje o zařízení. Okresní úřad, obec i inspekce mohou zařízení kontrolovat. Opět pouze naroste zátěž pro příjemce odpadů. Je k dispozici analýza počtu došlých evidenčních listů na okresní úřady?
SANKCE
V návrhu nemá kraj ani jedno sankční oprávnění. Přestože má možnosti kontroly a vydává všechny důležité souhlasy k provozu všech zařízení včetně provozních řádů, nemá kompetenci k uložení sankce.
Po taxativním vyjmenování správních deliktů (§ 66), za které lze uložit pokutu, je však umožněno okresnímu úřadu a inspekci uložit pokutu do 1 milionu Kč za porušení jiné povinnosti ze zákona nebo povinnosti uložené rozhodnutím na základě zákona!
Inspekci se umožňuje ukládat pokuty za přestupky (§ 69). To je značně nesystémové řešení, protože existují přestupkové komise obcí, okresů atd. Je nutno též upozornit, že k výkonu státní správy na úseku přestupků je třeba příslušné odborné způsobilosti (podle vyhlášky č. 345/2000 Sb., o ověřování zvláštní odborné způsobilosti zaměstnanců obcí, krajů, hlavního města Prahy, městských částí hlavního města Prahy a okresních úřadů, osob stojících v čele zvláštních orgánů zřízených na základě zvláštních zákonů a předsedů komisí, kterým byl svěřen výkon přenesené působnosti
Pasáže o odborné způsobilosti (§ 78, 79) jsou v návrhu irelevantní, neboť povinnost výkonu státní správy na úseku odpadového hospodářství pouze osobami se zvláštní odbornou způsobilostí vyplývá jak z příslušných ustanovení zákonů o krajích, okresních úřadech, hl. m. Praze, obcích, tak i z výše citované vyhlášky. Mimoto z neznámých důvodů není zmíněna odborná způsobilost u výkonu veřejné správy (v přenesené působnosti) u obcí.
OCHRANA ZDRAVÍ
Orgány ochrany veřejného zdraví se v textu zákona objevují poprvé (§ 71) jako orgány veřejné správy na úseku odpadového hospodářství, což v žádné předchozí právní úpravě v odpadovém hospodářství nebylo. Jsou jim uměle vytvořeny kompetence (§ 75), které se nepromítly do předcházejícího textu zákona.
Měly by se například vyjadřovat k provozním řádům zařízení. V pasážích věnovaných povolování provozu zařízení a souhlasů s provozním řádem však není nikde uvedeno, že by tento akt byl podmíněn vyjádřením dotčeného orgánu.
Orgány ochrany veřejného zdraví vykonávají svoji činnost na základě zmocnění v jiných právních předpisech (zákon o péči o zdraví lidu, o veřejném zdraví apod.), jsou dotčenými orgány ve stavebním řízení a není třeba je uměle uplatňovat přímo v zákoně o odpadech.
o o o
Z výše uvedeného textu je patrné, že pokud má být nový zákon o odpadech lepší a dokonalejší než předchozí právní úpravy, je nezbytné odstranit řadu disproporcí nebo bude nutné přistoupit k řadě dílčích novel zákona ještě před nabytím jeho účinnosti.
IVANA JIRÁSKOVÁ,
konzultant v odpadovém hospodářství
Teprve zkušenosti z praxe mohou pomoci seriózně posoudit vhodnost a nutnost odpadového hospodáře jako obdoby vodohospodáře či podnikového energetika. V návrhu zákona jsou však povinnosti a oprávnění odpadového hospodáře formulovány tak, že jej lze chápat pouze jako odborného partnera pro kontrolní orgány. Není ale stanovena jeho odpovědnost za nakládání s odpady vůči povinnému subjektu.
