K místnímu poplatku za komunální odpad

Zákon č. 125/1997 Sb., který byl zákonem č. 185/2001 Sb. nahrazen, ve svém původním znění předpokládal, že obce budou od fyzických osob za svoz, třídění a zneškodnění komunálního odpadu vybírat úhradu na základě smlouvy s tím, že takto získané prostředky budou účelově vázány na fungování obcí stanoveného systému nakládání s komunálním odpadem (§ 10 zákona č. 125/1997 Sb.). S účinností od 29. 2. 2000 byla tato ustanovení (§ 9 a 10 zákona č. 125/1997 Sb.) novelizována zákonem č. 37/2000 Sb., na jehož základě byly obce zmocněny stanovit (obecně závaznou vyhláškou) a vybírat poplatek za komunální odpad vznikající na jejich území.

Správa poplatku

Správu poplatku vykonávala podle zákona o správě daní a poplatků obec, která ho ve svém územním obvodu zavedla, a tento poplatek byl příjmem obce. Poplatníkem byla podle zákona každá fyzická osoba, při jejíž činnosti vzniká komunální odpad, plátcem vlastník nebo správce budovy či nemovitosti, kde vzniká komunální odpad. Plátce byl na základě zákona povinen poplatek rozúčtovat na jednotlivé poplatníky, a to přiměřeně podle právních předpisů o usměrňování cen služeb spojených s nájmem bytu, tzn. podle tehdy ještě platné vyhlášky Ministerstva financí ČR č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, čímž docházelo k ne zcela jasnému směšování úpravy soukromoprávní (nájemné a ceny za služby spojené s užíváním bytu) a veřejnoprávní (poplatek a jeho správa). Maximální výši poplatku mohla obec stanovit podle svých předpokládaných oprávněných nákladů vyplývajících z režimu nakládání s komunálním odpadem.

Tento model poplatku za komunální odpad se však již při projednávání novely zákona v Parlamentu stal předmětem kritiky. Namítalo se proti němu především to, že poplatek se stanovuje a vybírá paušálně bez ohledu na to, zda se poplatník začlení do systému nakládání s komunálním odpadem nebo zajistí likvidaci odpadu mimo tento systém. Další námitkou bylo, že zákon nestanovil žádnou horní hranici sazby poplatku (jak je to obvyklé v zákoně č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích) a výše poplatku tedy nebyla (nemusela být) odvozována od skutečného objemu komunálního odpadu, což snižuje odpovědnost obcí za úspornost a racionalizaci nakládání s komunálním odpadem.

Skupinou senátorů byl nakonec Ústavnímu soudu podán návrh na zrušení § 10 zákona č. 125/1997 Sb., ve kterém se všechny uvedené argumenty objevily. Ústavní soud však návrh zamítl (nález Pl. ÚS 14/2000, viz též č. 43/2001 Sb.).

Nová úprava

Při tvorbě nového zákona o odpadech byla otázka formy úhrady za komunální odpad znovu otevřena a nakonec zvítězilo pojetí zařadit tento poplatek formou přímé novely do zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích v podobě, jaká se nakonec objevila v § 84 zákona č. 185/2001 Sb. Nová právní úprava přinesla několik podstatných změn. Předně byla za poplatníka zákonem označena fyzická osoba mající trvalý pobyt na území obce (podle předchozí úpravy byla poplatníkem fyzická osoba, při jejíž činnosti vzniká komunální odpad). Namísto materiálního kritéria skutečného vzniku komunálního odpadu tedy bylo zvoleno kritérium formální (trvalý pobyt).

Problémem předchozího zákona byla poměrně obtížná pozice obcí při dokazování toho, že fyzická osoba v tom kterém případě (a množství) skutečně komunální odpad produkuje, problémem stávající právní úpravy je to, že v řadě případů neodráží skutečný stav, neboť existence formálního trvalého pobytu ještě nemusí znamenat, že fyzická osoba na území obce skutečně bydlí (a tedy produkuje komunální odpad).

Vůči stávajícímu modelu místního poplatku za komunální odpad lze vznést stejnou výhradu, jaká byla vznášena vůči poplatku podle zákona č. 37/2000 Sb., tedy že zákon umožňuje vybírat poplatek paušálně bez ohledu na to, zda se poplatník začlení do systému nakládání s komunálním odpadem, anebo zajistí jeho likvidaci mimo tento systém. Je tomu tak i přesto, že v § 17 odst. 4 zákona o odpadech je fyzickým osobám, které nejsou původci odpadů, dána možnost, aby komunální odpad v souladu se zákonem o odpadech a dalšími právními předpisy samy využily.

V případě, že obec tento poplatek obecně závaznou vyhláškou stanoví, bude poplatníkem každá fyzická osoba, která má na území obce trvalý pobyt podle zákona číslo 133/2000 Sb. bez ohledu na to, zda je do systému obce zapojena nebo zda na území obce vůbec skutečně bydlí, a tedy produkuje komunální odpad.

Vymáhání za nezletilé

Dalším problémem mohou být nezletilí poplatníci. Zákonodárce si zřejmě neuvědomil, že zavádí-li zákonem možnost výběru poplatku "na hlavu", měl by dát zároveň správci poplatku možnost, aby v případě, kdy nezletilá osoba poplatek sama nezaplatí, mohl jeho zaplacení na základě zákona požadovat na zákonném zástupci. Stávající právní úprava (zákon č. 94/1963 Sb., o rodině, ve znění pozdějších předpisů ani jiný zákon) nedává zákonným zástupcům povinnost daň (poplatek) za nezletilé osoby v jejich péči hradit. Lze se sice setkat i s názorem, že za fyzickou osobu, která ještě nenabyla zletilosti, je její zákonný zástupce daň (poplatek) povinen zaplatit, a to na základě § 10 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků. Toto ustanovení (stejně jako celý zákon o správě daní a poplatků) ale upravuje jen povinnosti procesní, nikoliv hmotněprávní povahy a sotva je tedy možné z něj dovozovat poplatkovou povinnost zákonného zástupce.

Nezletilým osobám s trvalým pobytem na území obce, které obec od poplatku v obecně závazné vyhlášce neosvobodí, tedy vznikne povinnost poplatek platit. Obec jako správce poplatku může vystavovat platební výměry pouze těmto nezletilým osobám bez reálné právní možnosti vymáhat tyto platby na jejich zákonných zástupcích. Ad absurdum může dojít k tomu, že v okamžiku, kdy se dítě narodí, stane se poplatníkem, rodiče jako jeho zákonní zástupci nemají zákonnou povinnost za své dítě poplatek platit a nebudou-li ho platit dobrovolně, bude dítěti narůstat daňový (poplatkový) nedoplatek včetně penále (§ 63 zákona o správě daní a poplatků). V okamžiku, kdy se z dítěte stane osoba s vlastními příjmy, bude okamžitě povinna splácet obci, která je podle § 38 odst. 4 zákona o obcích povinna své pohledávky vymáhat, mnohatisícový dluh.

Obligatorní plátce

Další změnou oproti předchozí právní úpravě je vypuštění osoby obligatorního plátce, tedy toho, kdo měl z titulu vlastnictví nebo správcovství budovy či nemovitosti zákonnou povinnost odvádět obci poplatek vybraný za jednotlivé poplatníky z této nemovitosti. Namísto vztahu obec-plátce nastoupil vztah obec-poplatník, což ve spojení se správním řízením podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, vede (především ve velkých obcích) k nárůstu nákladů se správou tohoto poplatku spojených. Jakkoliv patřila tato povinnost k asi nejdiskutovanějším rysům poplatku podle zákona č. 37/2000 Sb., nelze přehlédnout, že s osobou plátce jako takovou naše daňové právo počítá (viz např. zákon č. 588/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty nebo zákon č. 587/1992 Sb., o spotřebních daních).

Rekreační stavby

Vedle fyzické osoby s trvalým pobytem na území obce je podle zákona poplatníkem i fyzická osoba, která má ve vlastnictví stavbu určenou nebo sloužící k individuální rekreaci, ve které není hlášena k trvalému pobytu žádná fyzická osoba. Problémem je ovšem interpretace pojmu "stavba určená nebo sloužící k individuální rekreaci".

Spory se vedou o stavby, o nichž jejich vlastníci tvrdí, že nejsou ani určené (chybí kolaudační rozhodnutí), ani neslouží k individuální rekreaci. Tam zřejmě nezbývá jiná možnost, než aby stavební úřad provedl na základě žádosti správce poplatku místní šetření a zjistil, nejde-li o stavbu užívanou bez kolaudačního rozhodnutí. Pokud příslušný odbor obecního úřadu, vykonávající působnost správce poplatku, nemá v takovém sporném případě k dispozici příslušné kolaudační rozhodnutí, neboť se takové kolaudační rozhodnutí podle stavebního zákona nevyžaduje, a chce-li poplatek vybrat, je povinen v daňovém řízení prokázat, že jde o stavbu skutečně sloužící k individuální rekreaci, což může být v praxi velmi obtížné.

Horní hranice

Třetí zásadní změnou je to, že zákonem je nyní stanovena horní hranice sazby poplatku. Podle nového § 10b) odst. 3 zákona o místních poplatcích je poplatek dvousložkový, když sazbu poplatku může tvořit jednak (pevná) částka až 250 Kč za poplatníka na kalendářní rok a vedle toho (pohyblivá) částka až 250 Kč za poplatníka na kalendářní rok stanovená na základě skutečných nákladů obce předchozího roku na sběr a svoz netříděného komunálního odpadu. Tato druhá složka poplatku má podle úmyslu zákonodárce motivovat fyzické osoby k třídění, čímž se sníží celkové náklady obce a na základě toho bude obec snižovat sazbu o druhé složky poplatku. Problém ale spočívá ve formulaci § 10b odst. 3 písm. b) zákona o místních poplatcích, která obsahuje hned několik nejasných pojmů.

Prvním z nich je pojem "náklady obce předchozího roku", kdy není zcela jasné, míní-li se jím rok předcházející vydání obecně závazné vyhlášky, kterou se poplatek stanoví nebo rok předcházející nabytí její platnosti nebo rok předcházející nabytí její účinnosti. Tyto tři skutečnosti nemusejí spadat (a v řadě případů ani nespadají) v jeden okamžik. To vyplývá ze zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, podle něhož obecně závaznou vyhlášku schvaluje (vydává) zastupitelstvo obce (§ 84 odst. 2 písm. i). Tím je určen den, kdy zastupitelstvo obce přijme usnesení o schválení obecně závazné vyhlášky (ale z hlediska platnosti a účinnosti obecně závazné vyhlášky má tento den stejný význam, jako den schválení zákona Parlamentem, tedy žádný). Takto schválená vyhláška nabývá platnosti a účinnosti způsobem a ve lhůtách stanovených v § 12 tohoto zákona. Bude-li tedy např. zastupitelstvo obce schvalovat obecně závaznou vyhlášku v prosinci kalendářního roku s tím, že má nabýt účinnosti k 1. 1. roku následujícího, zůstává otázkou, který rok se z hlediska vynaložených nákladů bude pokládat za "předchozí", zda rok "schválení" nebo rok "účinnosti".

Nelze též pominout fakt, že podle § 17 odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, se údaje o ročním hospodaření územního samosprávného celku zapracovávají do závěrečného účtu až po skončení kalendářního roku. Schvalovat závěrečný účet je vyhrazeno zastupitelstvu obce (§ 84 odst. 2 písm. c) zákona o obcích) s tím, že zastupitelstvo tak musí učinit nejpozději do 30. června kalendářního roku, který následuje po tom roce, k němuž se závěrečný účet vztahuje (viz § 43 zákona o obcích). Návrh závěrečného účtu musí být po dobu 15 dnů před jeho projednáním v zastupitelstvu obce vhodným způsobem zveřejněn (§ 17 odst. 6 zákona č. 250/2000 Sb.). Obec tedy bude sotva přesně znát náklady předchozího roku dříve, než bude sestaven její závěrečný účet, což změny sazby poplatku na následující období velmi problematizuje.

Netříděný odpad

Problémem § 10b odst. 3 zákona o místních poplatcích je i pojem "netříděný komunální odpad". Původci odpadů, tedy i obce, jsou podle § 16 odst. 1 písm. a) zákona povinni odpady zařazovat podle druhů a kategorií a podle písm. e) tohoto ustanovení odpady shromažďovat utříděné podle jednotlivých druhů a kategorií stanovených v katalogu odpadů, jinými slovy jsou povinni odpady třídit. Pokud by tedy obec, jak to předpokládá § 10b odst. 3 písm. b) zákona o místních poplatcích, kalkulovala s náklady vynaloženými na sběr a svoz "netříděného" komunálního odpadu, nepřímo by tím zároveň přiznávala, že svou zákonnou povinnost třídit komunální odpad porušuje.

Námitka, že se pojmem "netříděný komunální odpad" rozumí komunální odpad, který zbude po vytřídění všech jeho složek, sotva obstojí, a to s ohledem § 6 odst. 3 zákona o odpadech, kde je uvedený pojem "směsný komunální odpad" a na vyhlášku Ministerstva životního prostředí č. 381/2001 Sb. (Katalog odpadů). V příloze č. 1 této vyhlášky nalezneme pod bodem č. 20 vypočteny jednotlivé složky komunálního odpadu, ale pojem netříděný komunální odpad se zde nevyskytuje.

Vzhledem k nešťastně zvolené terminologii citovaného ustanovení zákona o místních poplatcích je tedy prakticky nemožné druhou složku poplatku správně (v souladu se zákonem) stanovit, protože není jasné, k čemu by se měly náklady vázat.

V této souvislosti třeba zmínit usnesení Ústavního soudu III. ÚS 124/96 (Sb.n.u.ÚS Svazek-č.5, Usnesení-č.14), kde se uvádí, že "jednotnost právního řádu je v rovině právního jazyka kromě jiného spjata s konstantností významů přisuzovaných jazykovým výrazům, tj. s vyloučením polysémie a homonymie. Výjimkou je pouze rozlišování samotným zákonodárcem, a to explicitně formou legální definice, nebo implicitně, tzn. když je odlišnost významů, přisuzovaných jednomu výrazu, zřejmá z kontextu." To však není tento případ a nelze tvrdit, že v zákoně o odpadech užitý pojem "směsný komunální odpad" znamená totéž, co v zákoně o místních poplatcích užitý pojem "netříděný komunální odpad".

Diskutabilní rozúčtování

Diskutabilní je i povinnost obce stanovit v případě zavedení druhé složky poplatku v obecně závazné vyhlášce "rozúčtování nákladů na sběr a svoz netříděného komunálního odpadu na osobu". Jak již bylo řečeno, má druhá složka poplatku vycházet ze skutečných nákladů obce předchozího (?) roku na sběr a svoz netříděného komunálního odpadu, mělo by tedy jít o rozpočítání nákladů, které obec již vynaložila. Obecně závazná vyhláška obce je však právním předpisem a ten má upravovat právní vztahy, jež vzniknou v budoucnosti. Rozúčtování nákladů tedy nemůže být z hlediska svého obsahu právní normou (pravidlem chování), ale pouhou informací o tom, jakým způsobem obec vynakládala v uplynulém roce v určité oblasti své samostatné působnosti finanční prostředky. Taková informace nemá v právním předpisu co pohledávat a jde o zjevný legislativní nonsens. Záměrem zákonodárce zřejmě bylo, aby se občané dozvěděli, z čeho obec vychází a na základě čeho určuje výši oné druhé (motivační) složky poplatku. K podávání takovýchto informací zcela jistě nemá sloužit obecně závazná vyhláška, ale např. již zmíněný závěrečný účet obce.

Novela zákona

Nedávno schválil Senát novelu zákona č. 185/2001 Sb., jejímž cílem bylo doplnit do zákona o odpadech ustanovení, na jehož základě by se měly obce možnost rozhodnout, zda zavést poplatek za komunální odpad v podobě, jakou předpokládal zákon č. 37/2000 Sb. nebo místní poplatek podle § 10b zákona o místních poplatcích nebo konečně vybírat úhradu za likvidaci komunálního odpadu na smluvním základě.

Dříve či později bude asi nutné se ke způsobu stanovování místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu vrátit a na základě získaných zkušeností jej dopracovat tak, aby obecně závazné vyhlášky mohly v případných soudních sporech obstát, o což lze mít při stávající zákonné úpravě poměrně velké obavy.

Josef Vedral,

Kancelář Svazu měst a obcí ČR