Co si můžeme vlastně představit pod pojmem rekultivace? Slovy zákona se jedná o uvedení místa zpravidla dotčeného lidskou činností do souladu s okolím a obnovení funkčnosti povrchu terénu ve vztahu k jeho užívání nebo nově zamýšlenému užívání.
Obecně můžeme chápat rekultivaci jako terénní úpravy, která se řídí zvláštními předpisy, tj. zákonem č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů.
Vyhláška č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, jasně stanovuje podmínky pro využívání odpadů na povrchu terénu.
Jedná se zejména o zajištění základních požadavků na hygienu, ochranu zdraví a životního prostředí. Vlastnosti využívaných odpadů nesmí v žádném z ukazatelů překročit limitní hodnoty výluhové třídy číslo I uvedené v tabulce č. 6.1. (příloha č. 6) a obsah organických škodlivin v sušině uvedených v tabulce č. 9.1. (příloha č. 9) vyhlášky č. 383/2001 Sb. Překročení limitů se toleruje v případě, že to odpovídá geologickým a hydrogeologickým podmínkám daného místa.
Udělení souhlasu k provozování zařízení
S nutnou harmonizací právních předpisů v oblasti odpadového hospodářství se také změnil pohled na rekultivaci ve vztahu k udělování souhlasů a provozování daného zařízení.
V době platnosti bývalého zákona č. 125/1997 Sb., musel mít subjekt provádějící rekultivaci povolení, jehož součástí byl souhlas příslušného stavebního úřadu s provozním řádem. Souhlas byl vyhotoven jako rozhodnutí o využití území a jeho součástí byl seznam odpadů, které bylo možno použít při terénních úpravách.
Referát životního prostředí okresního úřadu vydával pouze své stanovisko a popřípadě nadefinoval určité podmínky, za kterých doporučil provádění terénních úprav. Technické požadavky na tato zařízení stanovovalo ministerstvo životního prostředí vyhláškou č. 338/1997 Sb.
Tento postup se změnil schválením nového zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, ale také transformací veřejné správy, která vyústila ve zrušení okresních úřadů a přenesení podstatně větších pravomocí na krajské úřady. Udělování souhlasu vychází ze zákona o odpadech, který však připouští dva různé správné výklady. První výklad podle § 14 odst. 1. uvádí následující: K tomu, aby bylo možné provozovat rekultivaci (zařízení), je nutný souhlas příslušného krajského úřadu, který povolí provoz zařízení i s jeho provozním řádem. Základním a zároveň prvním krokem je podání žádosti o udělení souhlasu k provozování. Náležitosti žádosti jsou definovány ve vyhlášce č. 383/2001 Sb.
Podle druhé možnosti (doslovná definice § 14 odst. 2) není k provozování zařízení (rekultivace) nutný souhlas příslušného krajského úřadu. Dochází-li k využívání odpadů, které splňují požadavky stanovené pro vstupní suroviny, a při nakládání s těmito odpady nesmějí být porušeny zvláštní právní předpisy, s nimiž je zařízení provozováno, tzn. rozhodnutí stavebního úřadu o využití území. Rozhodnutí je vydáváno podle § 117 zákona č. 50/76 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů a podle § 39 stavebního zákona a podle § 5 vyhlášky č. 132/98 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona.
Je otázkou, zda rekultivační práce jsou zařízením podle § 14 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., nebo podle § 14 odst. 2 téhož zákona.
Pokud se podle mého názoru při provozu rekultivace vychází ze zákona č. 185/2001 Sb. a jeho prováděcích předpisů, lze rekultivace klasifikovat jako zařízení podle § 14 odst. 2, a tedy nevyžadujícím souhlas s provozem podle tohoto zákona.
Argumentace, že rekultivace je primárně stavbou, vychází z doslovného znění § 10 písm. j) vyhlášky č. 383/2001 Sb. Pokud se rekultivace přednostně řídí stavebním zákonem, je přednostně stavbou. Účelem této stavby není využívání odpadů, ale uvedení místa dotčeného lidskou činností do souladu s okolím a obnovení funkčnosti povrchu terénu ve vztahu k jeho původnímu užívání nebo nově zamýšlenému užívání (doslovná citace vyhlášky číslo 383/2001 Sb.).
Jednoznačně zde nejde o zařízení k využívání odpadů, ale o "zařízení" k úpravě terénu. Jestliže jsou při rekultivaci využívány i odpady, je to potom nikoliv vzhledem k tomu, že jsou to právě odpady, ale pro jejich vlastnosti mechanické a fyzikální, které jsou shodné jako jinak používané rekultivační materiály - vstupní suroviny (štěrk, písek, zemina).
Zde je patrná shoda s ustanovením § 14 odst. 2 citovaného zákona. Je významné zdůraznit, že pro realizaci této stavby je nutné využít jak odpad, tak jiný materiál. Pro potvrzení tohoto názoru je vhodné předložení certifikátu (ve smyslu nařízení vlády č. 163/2002 Sb.) nebo prohlášení o shodě. To vyjadřuje, že kvalita surovin, se kterými se nakládá v zařízení, je v souladu se zákonem č. 185/2001 Sb., a je dána také územním rozhodnutím.
Při tomto výkladu je provádění terénní úpravy v souladu s územním rozhodnutím o využití území i s jeho podmínkami, které byly stanoveny stavebním úřadem. Z hlediska legislativního není problém případného porušení zákona a udělení pokuty podle § 66 odst. 3 písm. c), ale spíše v nejednoznačnosti výkladu § 14 samotného zákona, který připouští možnost dvojího výkladu.
Konkrétní příklad
Teoretický výklad dokresluje modelový příklad vztažený na blíže nespecifikovanou společnost. Představme si společnost, která provádí terénní úpravy. Při provádění prací postupuje podle následujícího modelu:
učiní nezbytné kroky, předcházející udělení souhlasu o využití území (územní rozhodnutí),
obdrží udělení souhlasu o využití území stavebním úřadem v souladu se zákonem č. 50/76 Sb.,
na základě tohoto rozhodnutí začne společnost provádět terénní úpravy, ale zároveň respektuje veškeré náležitosti spojené se zákonem 185/2001 Sb., s nejlepším vědomím a svědomím,
odpady používané k rekultivaci jsou v souladu se seznamem vyhotoveným stavebním úřadem. Odpady jsou součástí rozhodnutí o využití území a existuje u nich shoda s vlastnostmi vstupních surovin podle § 14 odst. 2.
Společnost se při své činnosti ztotožnila s výkladem zákona a § 14 odst. Společnost dodržela veškeré náležitosti zákona č. 185/01 Sb. i zákona č. 50/76 Sb. Vědoma si správností svého tvrzení a výkladu zákona, který nebyl v rozporu se zákonem samotným, ani s právními předpisy platnými v odpadovém v ČR. Pro potvrzení svého výkladu si nechala zpracovat k problematice znalecký posudek. Na jeho základě společnost nepodala žádost na krajský úřad o udělení souhlasu podle § 14 odst. 1. Společnost nepodcenila ani aktivní komunikaci s příslušnými kompetentními orgány v dané problematice. Je těžké předpokládat další kroky, které uskuteční kompetentní orgány vůči společnosti. Existují dvě možné varianty. První je uznání veškerých argumentů v problematice předkládaných společností krajskému úřadu v plném rozsahu a vydání rozhodnutí podle § 14 odst. 2.
Druhou variantou je zahájení správního řízení o uložení pokuty ČIŽP jako orgánu veřejné správy. Výše pokuty vychází z § 66 odst. 3 písm. c), který pravý: pokuta je uložena společnosti pokud provozuje zařízení bez potřebného souhlasu (§ 14 odst.1) příslušného správního úřadu (krajského úřadu). Stále však mějme na paměti zákon o odpadech, který připouští dva správné výklady (§ 14 odst. 1, nebo § 14 odst.2).
Ještě jednou si položme na závěr několik otázek: Není chyba ve výkladu samotného zákona? Jak se mají zachovat právní subjekty, které se ztotožňují také s výše uvedeným výkladem? Hrozí jim udělení neoprávněné pokuty? Je tedy případné uložení pokuty morální? K nápravě a upřesnění výkladu nedošlo ani v připravované novele zákona o odpadech!
Rekultivace a odpady
Schvalování seznamu odpadů, které budou použity k terénním úpravám záleží na příslušném krajském úřadu v návaznosti na plán odpadového hospodářství kraje. Seznam odpadů používaných na rekultivace ovlivňují také akční programy EU, metodické pokyny a komunikace s asociacemi zabývajícími se recyklací odpadů.
Jedním ze zásadních problémů je nízká komunikace mezi subjekty provádějící rekultivace a subjekty zabývající se recyklací odpadů. Spolupráce by znamenala vytvoření integrovaného systému usměrňování toků jednotlivých odpadů/materiálů vhodných k recyklaci nebo rekultivaci, a tím zajištění dostatečného množství odpadů/materiálů pro rekultivace. Při recyklaci i rekultivaci musíme mít stále na paměti co možná nejmenší zatěžování životního prostředí. Rekultivace mají nesporně své místo v oblasti nakládání s odpady a je zavádějící tvrdit opak.
Další úskalí dneška spočívá v komunikaci mezi dotčenými krajskými a stavebními úřady. Po transformaci státní správy došlo k přenesení větších pravomocí na krajské úřady, které udělují souhlasy podle § 14 odst. 1 zákona, ale již nebyly zcela vyjasněny kompetence při schvalování odpadů používaných k terénním úpravám. Je s podivem, jestliže stavební úřad vydá právoplatné rozhodnutí k využití území (územní rozhodnutí), včetně seznamu odpadů, a krajský úřad toto rozhodnutí nerespektuje a zpracuje seznam zcela nový. Je tedy pozice stavebního úřadu při projednávání problematiky rekultivací tak bezvýznamná? Proto vyvstává otázka, jak se tedy může provozovatel zařízení držet výkladu zákona, když ani orgány veřejné správy nemají vyjasněné kompetence.
Závěrem lze říci, že rekultivace má neustále, při dodržení předepsaných podmínek a zákonných povinností, své místo v oblasti nakládání s odpady a bylo by zcela chybné jejich zavržení jako zařízení k úpravě terénu. Neopomenutelná je také nejasná formulace výkladu zákona 185/2001 Sb., ve vztahu k zákonu 50/1976 Sb. a nevyjasněné kompetence úřadů při schvalování seznamu používaných odpadů. Při návrhu doporučených legislativních postupů by bylo vhodné jasně formulovat problematiku § 14 a vydání oficiálního stanoviska MŽP. Aktivní komunikace a zavedení integrovaného systému usměrňování toků odpadů / materiálů by vyřešilo vztahy mezi právními subjekty provádějící rekultivace a subjekty zabývající se recyklací v zastoupení ARSM. Tím by se dosáhlo přijatelného kompromisu vyhovující všem zúčastněným stranám.
