V oblasti odpadového hospodářství se uvažuje o využívání tzv. obchodovatelných povolení (tradable permits), a to zejména v případech vybraných odpadových toků, u kterých je možná jasná identifikace subjektů, toky jsou homogenní a jsou definovány kvantifikovatelné cíle.
Obchodovatelná povolení fungují na základě cenového mechanismu. Množství obchodované komodity (např. maximální množství odpadu ukládaného na skládky, recyklační kvóty apod.) je stanoveno administrativně. Trh na základě interakce nabídky a poptávky po obchodovatelných povoleních generuje cenu. Základní jednotkou obchodování je tzv. povolenka, která představuje oprávnění držitele k produkci 1 tuny odpadu (či např. ukládání 1 tuny odpadu na skládku) v průběhu kalendářního roku.
Sterilizovaný odpad ze zdravotnictví
Příkladem uplatnění obchodovatelných povolení je jejich využití pro sterilizovaný odpad, kdy nejsou zákonem definovány kvantifikovatelné cíle a fungování systému je tak založeno pouze na finančních užitcích plynoucích z úspor nákladů na skládkování a z prodeje povolenek. Analýza provedená ve Velké Británii si kladla za cíl prověřit využitelnost obchodovatelných povolení pro zvýšení materiálového využití sterilizovaného odpadu ze zdravotnictví (zejména plastů či papíru). Analýza narazila na odpor zdravotnických koncernů a provozovatelů spaloven a skládek.
Zavedení systému předcházela analýza zkušeností Velké Británie se systémem obchodovatelných povolení v rámci zvyšování recyklace obalového odpadu. Kvantifikovatelným cílem byl požadavek 50-65% podíl využití a 25-45% podíl recyklace obalového odpadu. Základem pro obchodování byl tzv. Packaging Recovery Note (PRN), což je certifikát osvědčující výrobci či prodejci obalového odpadu, že jejich odpad byl recyklován či spálen s využitím energie. Tento certifikát prodával zpracovatel odpadu přímo producentovi odpadu či jeho agentovi, a ti jej pak předložili (jako potvrzení splnění svých závazků vůči právní úpravě) Environmentální agentuře. Je tedy zřejmé, že obchod neprobíhal jako v případě klasických obchodovatelných povolení mezi znečišťovateli (producenty odpadu), ale mezi producentem odpadu a jeho zpracovatelem. Předpokládalo se, že systém podpoří výstavbu nových recyklačních kapacit a tvorbu cen recyklovaných materiálů - předpoklad se však nepotvrdil.
Využití systému pro sterilizovaný odpad ze zdravotnictví (tzv. Clinical Waste Recovery Notes - CWRN) je omezeno specifickými vlastnostmi a způsoby nakládání s tímto odpadem. Jelikož vzorový systém PRN nebyl příliš úspěšný, doporučují experti v případě zdravotnických odpadů přijetí dobrovolných cílů. Pro odpad ze zdravotnictví neexistují zákonem definované recyklační cíle, a tedy ani neexistuje zpětná vazba v podobě pokut. Dobrovolné cíle by byly přijaty s ohledem na plánované zisky plynoucí z rozdílů mezi náklady na skládkování či spalování tohoto odpadu a cenou povolenek. Zájem odvětví na přijetí dobrovolných cílů může být zvýšen jasnou deklarací o plánovaném zvýšení nákladů skládkování či spalování odpadu, které by využívání složek sterilizovaného odpadu ze zdravotnictví učinilo atraktivnější.
Hlavní nejistotou systému je otázka, zda jsou tržní síly dostatečným podnětem ke zvýšení materiálové recyklace. Navíc jsou recyklované produkty z tohoto odpadového toku nepopulární, což negativně ovlivňuje trh s nimi.
Proto odborníci doporučují spíše spalování odpadu ze zdravotnictví s využitím tepla, aniž by však vylučovala využití obchodovatelných povolení kdykoli v budoucím období.
Ukázalo se, že systém obchodovatelných povolení může efektivně fungovat pouze tehdy, když přináší finanční výhody pro všechny zúčastněné strany. Sterilizovaný odpad ze zdravotnictví nepředstavuje pro systém obchodovatelných povolení ideální odpadový tok a představený případ není rovněž typickým příkladem obchodovatelných povolení.
Biologicky rozložitelný komunální odpad
Hlavním motorem zavedení systému obchodovatelných povolení pro biologicky rozložitelný komunální odpad byla směrnice 99/31/EC, o skládkování odpadu, která pro jednotlivé členské státy definovala postupné cíle snižování množství biologicky rozložitelného komunálního odpadu ukládaného na skládku. V prvním přiblížení je cílem snížit do roku 2010 množství biologicky rozložitelného komunálního odpadu ukládaného na skládku na 75 % množství, produkovaného v roce 1995.
Velká Británie se rozhodla použít jako nástroj k dosažení cílů systém obchodovatelných povolení. Důvodem byla jistota v dosažení cílů směrnice, jednoduchá administrace a uvedení v praxi, transparentnost nástroje, konsistence v aplikaci, proporcionalita efektů a nákladová efektivita. Vzhledem ke krátké době fungování daného nástroje však není možné provést zhodnocení výsledku.
Co je podstatou systému? Povolenka představuje právo vlastníka ukládat předem definovaný objem biologicky rozložitelného komunálního odpadu na skládky. Vlastníkem je tzv. lokální svozová autorita (Local Disposal autority - LDA), která v případě přebytku povolenek (jež může vzniknout důslednějším tříděním odpadu, a tedy nižší potřebou skládkování) může povolenky dále obchodovat nebo provádět další operace (banking nebo borrowing). Banking (deponování) je operace, kdy LDA může své právo na skládkování nevyužité v aktuálním roce převést do dalšího roku. Borrowing (výpůjčka) je naopak operací, kdy si LDA vypůjčuje povolenky z budoucího roku(ů) tak, aby mohla splnit povinnosti v aktuálním roce.
V současné době se vede diskuze, jakou podobu by měly povolenky mít. Přednost mají elektronické povolenky, neboť je s nimi spojena jednodušší a levnější obsluha a rychlá aktualizace informací o vlastnících povolenek a jejich transferech.
Klíčovým krokem obchodování s povolenkami je jejich původní alokace a alokace v cílovém roce. Obecně se má za to, že alokace povolenek v každém dalším roce by měla být menší, než v roce předchozím. Velká Británie definovala celkem tři různé metody alokace povolenek.
Metoda založená na současném podílu BRKO ukládaného na skládky - prvotní alokace povolenek, stejně jako cílová alokace, se uskutečňuje na základě současného podílů skládkování biologicky rozložitelného komunálního odpadu na celkovém množství. Tzn., že pokud LDA v roce zavedení systému ukládá na skládky 2 % biologicky rozložitelného komunálního odpadu, pak v cílovém roce (kde bude množství BRKO nižší) bude LDA oprávněna sládkovat opět pouze 2 % biologicky rozložitelného komunálního odpadu. Hlavní nevýhodou tohoto systému je skutečnost, že přináší menší užitky těm LDA, které uplatnily opatření na snížení skládkování ještě před zavedením systému (tuto metodu preferuje britská vláda).
Metoda založená na podílu BRKO ukládaného na skládky v roce 1995 - prvotní alokace povolenek stejně jako cílová alokace se uskutečňuje na základě množství biologicky rozložitelného komunálního odpadu v roce 1995. U této metody je zřejmá souvislost s cíli definovanými směrnicí o skládkování odpadu. Metoda zvýhodňuje ty LDA, které realizovaly opatření na snížení skládkování po roce 1995, neboť jim vzniká přebytek povolenek, se kterými pak mohou obchodovat na trhu. Na druhou stranu nemají tyto subjekty žádný stimul snižovat dále množství BRKO ukládaného na skládku.
Metoda rozdílného časového určení podílu BRKO ukládaného na skládky -současná alokace povolenek bude realizována na základě skládkování biologicky rozložitelného komunálního odpadu v aktuálním roce a alokace v cílovém roce podle množství komunálního odpadu v roce 1995. Nevýhodou této metody je možnost vzniku značných distorzí po prvním roce působení.
Pro LDA, která se snažila odklonit značné množství BRKO z skládek již v roce 1995, může být cílová hodnota stanovena na vyšší úrovni, než je LDA v současné době alokováno povolenek. LDA tak nebude mít žádný stimul k dalšímu snižování skládkování, a navíc mohou tyto organizace získat dodatečný užitek na úkor ostatních LDA, kterých se opatření dotkne.
Podmínky a způsoby obchodování
V první řadě je nutné vytvořit centrální registr, kde budou zaznamenány jak původní alokace, tak následné transfery mezi LDA. K samotnému transferu může následně docházet jak přímo mezi LDA, tak prostřednictvím tzv. brokerů, kteří ušetří LDA náklady spojené s vyhledáváním nabídky či poptávky povolenek. Navíc mohou brokeři informovat Environmentální agenturu o proběhlém transferu sami, bez potřeby aktivity LDA.
Zajímavostí systému obchodování s povolenkami je otázka restrikce ceny povolenek na trhu. Důvodem je hypotetická možnost krátkodobého zvýšeného výkyvu cen povolenek. Vysoké ceny povolenek by v některých oblastech mohly vyvolat zvýšené skládkování. Navíc je zřejmá souvislost ceny povolenek s výší nákladů na odklon části odpadů od skládkování, což opět může vyvolat výkyvy cen. Strategie shledává spíše nevýhody zavedení restrikce, neboť zavedení cenových stropů by mohlo znamenat, že některé LDA získají z prodeje povolenek méně prostředků, než by tomu bylo v případě svobodného trhu. Cenové minimum by mohlo být překážkou pro realizaci samotného transferu povolenek mezi LDA.
Důležitou součástí systému obchodování je rovněž monitoring, který zajistí, aby nebylo LDA ukládáno na skládky více, než odpovídá množství vlastněných povolenek. Provozovatelé skládek budou pravidelně posílat Environmentální agentuře data o množství sládkovaného odpadu, jež budou porovnána s evidencí povolenek. V případě, že budou LDA sládkovat více biologicky rozložitelného komunálního odpadu, pak jim bude automaticky uložena pokuta.
Možnost volby parametrů systému
Oba uvedené systémy obchodovatelných povolení mají značně odlišné parametry. To představuje hlavní výhodu systému obchodovatelných povolení. Zároveň je nutné, aby byly splněny základní podmínky: kvantifikovatelné cíle, homogennost odpadu, jasná identifikace subjektů, jež mohou s přidělenými povoleními nakládat, a neregulovaný trh, kde se mohou povolenky obchodovat.
Pro fungování systému jsou rovněž významné kvalitativní charakteristiky odpadů zahrnutých do systému obchodovatelných povolení, neboť tyto charakteristiky mohou představovat hlavní překážku ve fungování systému. Stejně jako v ochraně ovzduší, vody či půdy je i v odpadech možné identifikovat několik odpadových toků, pro které by se dala aplikovat obchodovatelná povolení (kovy, plasty, PVC apod.). Podmínkou je však zpracování podrobné analýzy.
Obchodovatelná povolení představují důležitý nástroj v odpadovém hospodářství, který nákladově efektivním způsobem dokáže vytvořit podmínky pro splnění povinností definovaných jak národní právní úpravou, tak právními normami Evropské unie. Závisí však pouze na národních vládách, zda bude dostatek vůle k uvedení tohoto nástroje do praxe, a tím i možnosti využívat úspor nákladů, které tento systém umožňuje.
Institut pro ekonomickou a ekologickou politiku, Praha
