Naplňují komunální poplatky skutečně požadavky zákona a současně stimulují ke splnění strategických cílů? Důležitou roli při zodpovězení této otázky bude hrát samotná povaha služeb nakládání s odpady na komunální úrovni, spotřebitelské rozhodování a ochota obce přenést všechny náklady komunálního systému na fyzické osoby.
Snahou následujícího textu je naznačit, jakou roli hrají tyto faktory při hodnocení účinnosti komunálních poplatků s ohledem na naznačené cíle a ukázat, jak se s těmito cíli vypořádaly obce ve spolkové zemi Nordrhein-Westfalen (NRW) v Německu.
FUNKCE POPLATKŮ A DANÍ
Pro pochopení úlohy poplatků v oboru nakládání s odpady je důležité definovat samotný pojem a rozdíl oproti daním. Daně jsou příjmem státního rozpočtu, jejichž prvotní funkcí je zajištění prostředků pro financování veřejných statků (fiskální) bez ohledu na zachování vazby mezi daní a konkrétním cílem financování. V případě poplatků je primární funkcí tlak na změnu chování konkrétních subjektů na trhu, přičemž platbě poplatku odpovídá rovněž konkrétní protislužba (např. nakládání s odpady).
V podmínkách nakládání s odpady je poplatek platbou, jež hradí fyzické osoby za (proti)službu spojenou se shromažďováním, sběrem, přepravou, tříděním, využíváním a odstraňováním odpadu na území obce. Pro zachování rozpočtové rovnováhy by měl objem prostředků vybraných prostřednictvím komunálních poplatků odpovídat celkovým nákladům, které obci v souvislosti se zabezpečením tohoto systému vznikají. V tento okamžik je však možné identifikovat první významný rozdíl mezi českými a německými obcemi.
Německý zákon o komunálních poplatcích (§ 6 Kommunalabgabengesetz - KAG) obcím ukládá, aby výše vybraných poplatků pokryla předpokládané náklady systému (nikoli překračovala!). Výše komunálních poplatků je mezi uživatele systému (fyzické osoby) rozpočítána tak, aby celkový objem vybraných prostředků pokryl náklady obce, přičemž stanovení konkrétní konstrukce poplatku je v pravomoci obce (variabilní či paušální platba).
Podobnému tlaku na pokrytí nákladů nejsou obce v České republice na základě platné právní úpravy vystaveny, což má v řadě případech za následek, že vybrané komunální poplatky neodpovídají celkové výši nákladů, a komunální systémy nakládání s odpady musí být dotovány z jiných zdrojů komunálního rozpočtu.
Z grafu 1 je patrné, že řada obcí hradí náklady systému nakládání s komunálními odpady z jiných zdrojů. V průměru tvoří příjmy pouze 62 % průměrných nákladů obce na odpadové hospodářství. Pouze v 37 % zkoumaných případech obcí dokážou platby od občanů pokrýt veškeré náklady obce se zabezpečením komunálního systému.
Jak však vyplývá ze zkušeností německých obcí, pak impulsem k pokrytí celkových nákladů systému nakládání s komunálními odpady prostřednictvím poplatků (Gebühren) není pouze povinnost vyplývající z KAG, ale zejména snaha o plnou účast domácnosti na reálných nákladech (plně v souladu s principem "znečišťovatel platí"). Pouze tehdy vstupují výdaje domácnosti na odpadové hospodářství do spotřebitelského rozhodování o alokaci prostředků (výdaje domácnosti na ostatní služby - např. kultura, sport, bydlení či nákup potravin) a domácnosti mají motivaci hledat úspory.
POVAHA KOMUNÁLNÍCH SLUŽEB
Z naznačeného vývoje v případě německých obcí vyplývá jedna významná skutečnost. Systém nakládání s komunálními odpady je sice domácnostem poskytován obcí (domácnosti mají smlouvu s obcí, a nikoli přímo s poskytovatelem služby) v rámci veřejných služeb, ale tyto služby nejsou jakkoli dotovány z jiných rozpočtových příjmů, jako je tomu v případě České republiky.
Je zřejmé, že samotný komunální poplatek jako nástroj politiky státu na poli nakládání s odpady ztrácí význam, neboť jeho primární funkcí je financovat náklady obce. Má však dopad na rozhodování domácností o způsobu nakládání s komunálními odpady - produkci směsného komunálního odpadu a třídění využitelných složek, jejichž prostřednictvím má domácnost možnost ovlivnit celkovou výši poplatku. Nakládání s komunálními odpady se tak stává součástí spotřebitelského koše spolu s ostatními tržními službami, mezi nimiž se domácnosti na základě ceny a subjektivních potřeb rozhodují.
Aby však byla produkce směsného komunálního odpadu a třídění využitelných složek skutečně domácnostmi zvažována, musí změně chování odpovídat i změna výše poplatku. Z tohoto důvodu je klíčovým předpokladem pro změnu rozhodování domácností v případě nakládání s odpady tzv. variabilní konstrukce poplatku. Jinými slovy řečeno, výše poplatku musí být závislá na objemu produkce směsného komunálního odpadu, přičemž třídění využitelných složek je jednou ze strategií jak objem směsného komunálního odpadu snížit.
VÝVOJ KOMUNÁLNÍCH SYSTÉMŮ V NĚMECKU
Na počátku 90. let převládaly v NRW komunální systémy nakládání s odpady, pro něž byla typická paušální konstrukce poplatku podle počtu členů domácnosti. Tyto systémy byly upřednostňovány především z důvodu jednoduchosti, nižší administrativní náročnosti či minimální výše nedoplatků. S nástupem nové legislativy (zejména obalový zákon - Verpackungsverordnung a tzv. TASi - zákon zabývající se nakládáním s komunálními odpady) a tlakem na třídění využitelných složek komunálního odpadu jako strategie úspory primárních surovin (včetně hrozby vyčerpání kapacit skládek) se však takto konstruované poplatky staly nevhodnými. Jednotlivé obce (především střední a větší obce nad 10 tis. obyvatel) začaly zavádět náročnější systémy poplatků, jež kombinovaly paušální a variabilní prvky.
Tato konstrukce poplatků byla zvolena z důvodu vysokých fixních nákladů komunálních systémů (např. pořízení a provoz kapacit na využívání či odstraňování odpadu, nákup svozových vozidel a sběrných nádob apod.), jejichž pokrytí by mohlo být v případě pouze variabilní platby ohroženo. Ze současných zkušeností německých obcí vyplývá, že paušální platba činí přibližně 50-70 % celkové výše poplatku tak, aby bylo na jedné straně zajištěno pokrytí fixních nákladů systému a na druhé straně byla zachována stimulace domácností k tříděnému sběru využitelných složek.
Vzhledem k tomu, že poplatek je v převážné většině německých obcí odvozován od produkce směsného komunálního odpadu (v některých systémech je zpoplatněn rovněž bioodpad), pak představuje třídění využitelných složek významnou strategii jak uspořit výdaje rozpočtu domácností a zároveň jak snížit tlak na skládkové či spalovací kapacity v regionu. V neposlední řadě mohou obce díky tříděnému sběru vstupovat na trh druhotných surovin (zejména se jedná o papír, plasty, bioodpad, elektroodpady apod.). Tržby z prodeje druhotných surovin jsou důležitým příjmem obecního rozpočtu a v konečném důsledku mohou být argumentem pro snižování komunálních poplatků v dlouhém období.
V současné době využívá paušálních plateb zanedbatelné procento obcí v NRW. Nejrozšířenějším typem poplatku v NRW jsou poplatky, jejichž výše je závislá na frekvenci svozu směsného komunálního odpadu (popř. bioodpadu), objemu sběrných nádob či kombinaci obou kritérií. Stále větší význam však získávají náročnější systémy, které zohledňují hmotnost produkovaného směsného komunálního odpadu (Verwiegungssysteme), systémy založené na identifikaci sběrných nádob (Identifikationssysteme) nebo měření objemu odpadu ve sběrné nádobě ultrazvukem (Ultraschallmessung).
Obce se tak snaží při výpočtu poplatku maximálním způsobem zohlednit reálně produkované množství komunálního odpadu. Úspěšnost systému založeného na vážení produkovaného odpadu je zřejmá z tab. 1, která znázorňuje vývoj produkce složek komunálního odpadu v městě Detmold.
PROBLÉMY PŘI ZAVÁDĚNÍ PODOBNÝCH SYSTÉMŮ V ČR
Na zkušenostech německých obcí se ukazuje, že tyto systémy mají významné výsledky nejen na produkci směsného komunálního odpadu, ale také na objem třídění využitelných složek. Ačkoli je zavádění podobných systémů spojené s relativně vysokými náklady, tak jsou tyto náklady v budoucím období kompenzovány úsporami nákladů na odstranění odpadu a zisky z prodeje využitelných složek. Kromě analýzy nákladů je při zavádění podobných systémů nutné zvážit všechna potenciální rizika, jež se liší podle typu poplatkového systému.
Klíčovým argumentem kritiků poplatkových systémů založených na variabilní platbě je možnost vzniku černých skládek. Jsou-li domácnosti stimulovány k úspoře nákladů prostřednictvím poklesu produkce směsného komunálního odpadu a třídění využitelných složek, pak nejvyšších úspor může domácnost dosáhnout využíváním černých skládek. Na příkladu německých obcí se však ukazuje, že zvyšování množství černých skládek je dlouhodobým trendem, který není závislý na podobě komunálního systému a má převážně sociální důvody (např. nepřizpůsobivé skupiny obyvatel).
Při zavádění systémů založených na variabilní platbě je nutné zvážit celou řadu faktorů: právní prostředí, spotřební rozhodování domácností, dlouhodobost a intenzita informační kampaně před zavedením systému, kapacity na využívání a odstraňování odpadu v regionu a vlastnictví těchto kapacit, které budou do značné míry rozhodující pro úspěšnost komunálního systému.
Zatímco se nakládání s komunálními odpady v německých obcích stává součástí spotřebního koše domácností, pak v českých obcích převládá veřejný charakter této služby, který je do značné míry umocněn i systémem financování. Přibližně 75 % obcí v České republice využívá místních poplatků, jež mají paušální charakter bez možnosti domácnosti ovlivnit jejich výši. Tomu odpovídá i přístup domácností k produkci směsného odpadu a třídění využitelných složek.
I přes pozitivní výsledky informačních kampaní je účinnost tohoto nástroje omezena ochotou domácností chovat se šetrně k životnímu prostředí. Historické zkušenosti německých obcí naznačují, že nastoupená cesta variabilních plateb má významné výsledky nejen na nakládání s odpady, ale i na financování obecních systémů. Je však nutné zdůraznit, že primární funkcí poplatku není stimulovat k tříděnému sběru a poklesu produkce směsného odpadu, ale uhradit veškeré náklady, které se zabezpečením obecního systému obci vznikají.
Ing. Jan Slavík
Institut pro ekonomickou a ekologickou politiku při VŠE Praha
