Ilegální přeshraniční pohyb odpadů patří mezi klíčové problémy současného odpadového hospodářství. Informace týkající se nelegálního dovozu odpadu do České republiky mají jeden společný jmenovatel - zabránit původcům odpadu ve svobodném nakládání s odpady bez ohledu na národní hranice.
Klíčovým argumentem proti dovozu odpadu do České republiky za účelem odstranění je obava z ekodumpingu. Přeshraniční pohyb odpadů však má nejen ekologický, ale i ekonomický aspekt, který je však v diskusi (záměrně) opomíjen.
V první řadě je třeba zdůraznit, že přeshraniční pohyb odpadu (dovoz, ale i vývoz) za účelem jejich odstranění je zakázán. Tento zákaz definovaný zákonem č.185/2001 Sb., o odpadech patří mezi nejvýznamnější netarifní překážky obchodu motivované ochranou životního prostředí v České republice .
Co i přes zákaz motivuje zahraniční původce odpadu k hledání možností, jak jimi produkovaný odpad odstranit na území České republiky (či ostatních uvedených zemí střední a východní Evropy)? Základní důvody jsou tři: rozdílné cenové relace způsobů nakládání s odpady v jednotlivých zemích, zpřísnění právních norem v Německu a rozdílná vynutitelnost práva (především sankcí za nelegální způsoby nakládání s odpady).
ROZDÍLNÉ CENOVÉ RELACE ZPŮSOBŮ NAKLÁDÁNÍ S ODPADY
Odstraňování odpadů je standardní tržní službou, která je jako možný předmět mezinárodního obchodu regulována prostřednictvím právní úpravy České republiky (resp. Evropské unie). Uveďme pro příklad cenové relace dvou nejvýznamnějších způsobů nakládání s odpady v roce 2004 v České republice a Německu - spalování a ukládání odpadu na skládku.
Rozdílnost v cenách jednotlivých způsobů nakládání s odpady mezi jednotlivými zeměmi je způsobena v první řadě různým stupněm internalizace externích efektů v jednotlivých zemích (v tuto chvíli předpokládáme, že ukládání odpadu na skládky či jeho spalování má skutečně prokazatelné negativní vlivy na životní prostředí). Země s nižšími ekologickými standardy mohou odstraňování odpadu nabízet za nižší ceny než země, v kterých ceny zahrnují tzv. společenské náklady procesu odstraňování odpadu (např. dodatečné výdaje na zdravotnictví). Tento fenomén se nazývá ekodumping.
V případě, že je přeshraniční pohyb odpadu důsledkem rozdílných ekologických standardů, pak je skutečně možné se domnívat, že bude mít dovoz odpadů za následek vyšší dopad na kvalitu životního prostředí a lidského zdraví než v exportní zemi. Dodržují-li se stávající ekologické standardy nakládání s odpady (s odpovídajícím výkonem kontrolní činnosti státu), pak je obava z negativního vlivu dovezených odpadů na životní prostředí za účelem odstranění zbytečná. Kontrola přeshraničního pohybu odpadu je pak pouze další kontrolou téže věci.
Dalším vysvětlením cenových rozdílů (které však s předchozím určitým způsobem souvisí) je rozdílná omezenost kapacit na odstraňování odpadu mezi jednotlivými zeměmi. Pokud je omezenost kapacit v jedné zemi vyšší než v zemi jiné, pak má tento rozdíl za následek rovněž rozdíl v cenách.
Je-li omezenost statků životního prostředí v České republice nižší než v Německu, pak proběhne obchod s kapacitami za jiné statky či služby (které jsou naopak levnější v Německu - např. peníze). Výsledkem tohoto obchodu bude situace, kdy na tom obě obchodující strany budou lépe než před obchodem. Jedná se o samotnou definiční podstatu obchodu, protože v opačném případě by k obchodu nedošlo.
Statky životního prostředí a jejich kvalita patří mezi významné výrobní faktory podobně jako práce nebo kapitál. Rozdílná vybavenost země výrobními faktory je přitom přirozeným předpokladem obchodu. Přeshraniční pohyb odpadů, jež je důsledkem rozdílných ekologických standardů či rozdílné omezenosti statků životního prostředí, je v principu stejný jako jakýkoli jiný pohyb statků a služeb přes hranice státu, který je povolen.
Jaký je rozdíl mezi pohybem odpadů za účelem odstranění přes hranice země a pohybem statků, které se odpady teprve stanou (problém přítomný vs. budoucí odpad)? Zatímco nakládání s přítomným odpadem je regulováno, pak nakládání s budoucím odpadem regulováno není (pokud neuvažujeme povinnost zpětného odběru!). Typickým příkladem takového odpadu je bílé zboží.
V případě ostatních obchodovaných statků a služeb (např. automobily, stroje) je možné si položit otázku: je i v tomto případě konkurenční výhoda České republiky (lepší kvalita či nižší cena) výsledkem ekodumpingu či nižších ekologických standardů?
ZPŘÍSNĚNÍ PRÁVNÍCH NOREM V NĚMECKU
Mezi významné motivy přeshraničního pohybu odpadů do České republiky patří i zpřísnění zákonných norem na ukládání odpadů na skládky v Německu. Od 1. 6. 2005 jsou uzavřeny skládky pro ukládání neupraveného odpadu, které byly do té doby přednostně využívány za nízké ceny. Uzavření těchto skládek mělo za následek nárůst průměrné ceny za nakládání s odpady (spalování odpadu je však oproti skládkování stále dražší), což vedlo původce odpadu k hledání levnějších variant - např. vývoz odpadu do České republiky.
Nelegální vývoz odpadu do České republiky však není jedinou strategií zahraničních původců odpadu snižující náklady. Mezi další patří zakládání "černých skládek" na území Německa nebo úmyslné míšení odpadů na odstranění s odpady na využití (tzv. Scheinverwertung).
Hlavním smyslem nelegálního chování původců odpadu je úspora nákladů (resp. minimalizace rizika dopadení a platby pokut). V případě nelegálního vývozu do České republiky se jedná především o výstupy z třídicích linek, které nemají na trhu druhotných surovin odbyt (např. o textil nebo směsné plasty).
Vzhledem k tomu, že je legální vývoz odpadu přes hranice státu za účelem odstranění zakázán a současně jsou spalovny odpadu klasifikovány jako zařízení na odstraňování odpadu (nikoli využívání), pak vstupují do hry ilegální způsoby nakládání s těmito odpady - odkládání do nevyužívaných skladů či jiných prostor. V tento okamžik zahraniční původce odpadu zvažuje všechny náklady související s nelegálním způsobem nakládání s odpady (vč. přepravních nákladů a nákladů v případě dopadení - sankce), které poměřuje s užitky, jež mu tento způsob nakládání s odpady přinese.
ROZDÍLNÁ VYNUTITELNOST PRÁVA
Rozhodování původce odpadu o nelegálních způsobech nakládání s odpady je možné považovat za rozhodování v podmínkách rizika. Pokud užitky převyšují náklady, bude nelegální činnost realizovat bez ohledu na administrativní překážky. Čím vyšší budou náklady nelegální činnosti, tím nižší bude sklon zahraničních původců přepravovat odpad za národní hranice.
Samotné zvýšení sankce (pokuty) však není zárukou omezení nelegálního chování, pokud zůstane pravděpodobnost dopadení nezměněná. Navýšení sankce proto musí doprovázet dostatečně efektivní výkon kontrolní činnosti státu (dodržování platných standardů, limitů či norem) a výkon vlastnických práv (soukromých, ale i veřejných).
Přeshraniční pohyb odpadů do České republiky tak může být důsledkem nižší vymahatelnosti stávajících právních norem a vlastnických práv v České republice ve srovnání s Německem.
VLIV PŘEPRAVNÍCH NÁKLADŮ
Součástí rozhodování zahraničních původců odpadu o nelegálním nakládání jsou také dva významné faktory - přepravní náklady a náklady odstraňování odpadu.
Přepravní náklady jsou součástí kalkulace celkových nákladů původce odpadu. V přirozených podmínkách (bez zákonných poplatků a daní) původce odpadu minimalizuje celkové náklady - součet nákladů na odstranění a přepravních nákladů, které hrají zcela klíčovou roli. Kromě samotných přepravních nákladů je však zvážit i náklady na pojištění, náklady změn pracovní doby nebo náklady způsobené zahuštěním dopravy (stání v zácpě). Je možné očekávat, že čím vyšší budou přepravní náklady, tím nižší bude přepravní vzdálenost.
Tento vztah je však třeba doplnit ještě o cenové relace nakládání s odpady. Čím větší bude rozdíl v cenách odstraňování odpadu v České republice a zahraničí, tím vyšší bude i přepravní vzdálenost (např. v případě nebezpečných odpadů).
Co by se stalo s cenami za odstraňování odpadu v případě otevřených hranic? Liberalizace obchodu vede obecně ke konvergenci ceny a kvality směňovaných statků a služeb. V případě nakládání s odpady by liberalizace trhu měla za následek přibližování cen za odstraňování odpadu. Nezvýšila by se však tímto mechanismem cena pro domácí původce odpadu? Tuto otázku není možné zodpovědět, protože na cenu má vliv celá řada faktorů, jejichž vliv nelze předpovědět (inovace, technologický pokrok, nové způsoby nakládání s odpady apod.). Pokud by však došlo k nárůstu ceny, pak by se jednalo o situaci, kterou známe z celé řady jiných případů mezinárodního obchodu a jež přijímáme zcela přirozeně. Navíc vyvolává růst konkurence na trhu inovační aktivitu, což má dlouhodobě za následek zlepšení vztahu k životnímu prostředí.
Pokud by byl trh se způsoby nakládání s odpady zcela liberalizován, pak by se odpad dovážel pouze do zařízení, která mají nevyužitou kapacitu. Její postupné naplnění by v krátkém období mělo za následek pokles provozních nákladů, který by se promítl i do poklesu ceny za odstraňování odpadu pro domácí původce odpadu (obecně platí závislost, že s rostoucím nevyužitím kapacit rostou provozní náklady zařízení!). Vzhledem k tomu, že kapacity českých zařízení na odstranění odpadu jsou omezené (to platí především o spalovnách komunálního odpadu), jejich naplnění by mělo za následek konec přeshraničního pohybu odpadů nebo úvahy o výstavbě nových zařízení
se všemi problémy, které tato stavba vyvolává (odpor veřejnosti, obtížná politická prosaditelnost, nevhodné geologické podmínky, značné investiční náklady, výstavba v horizontu až 10 let apod.).
Postupným zaplňováním stávajících kapacit by došlo k nárůstu vzácnosti těchto kapacit a k nárůstu ceny za odstraňování odpadu (přibližování ceně v zahraničí). Tím by došlo ke zcela spontánnímu omezení přeshraničního pohybu odpadů.
ADMINISTRATIVNÍ OMEZENÍ PŘEPRAVY
Zajímavým příspěvkem do diskuse o dopadech přeshraničního pohybu odpadů na životní prostředí jsou zkušenosti Německa, v němž došlo k administrativnímu omezení přepravy odpadu přes hranice státu (v tomto případě spolkové země). Tím, že odpad k odstranění musí být odstraněn ve spalovnách komunálního odpadu v krajích, kde tento odpad vznikl, je zabráněno využívání levnějších zařízení za administrativními hranicemi. Dochází k paradoxním situacím, kdy obec musí využívat zařízení vzdálené 50 km, ale patřící do samého kraje, ačkoli za administrativními hranicemi kraje (20 km) je umístěno levnější zařízení.
Dochází tak ke zvyšování nákladů na nakládání s odpady, vzdálenost má navíc za následek dodatečné využívání silnic a emise výfukových plynů do ovzduší. K této situaci dochází i v případě, kdy je omezen pohyb odpadů státními hranicemi. Tyto vedlejší efekty zákazu dovozu jsou však v současné diskusi (záměrně) opomíjeny.
Není pochyb o tom, že přeshraniční pohyb odpadů je značně kontroverzní téma. Z diskuse o tom, jakými nástroji zamezit dovozu odpadu před národní hranice, se zcela vytratila úvaha o tom, zda je tento zákaz vůbec smysluplný. Zda naopak nevytváří prostředí pro to, aby s odpadem bylo nakládáno nelegálním způsobem, jak je tomu dnes.
Argumenty proti dovozu odpadu tak získávají především morální dimenzi, která zdůrazňuje zásadu, že by se stát o svůj odpad měl postarat sám. Jakékoli způsoby nakládání s odpady jsou v této souvislosti vnímány jako aktivity, které vedou k degradaci životního prostředí a zhoršení lidského zdraví.
Obava z liberalizace trhu a otevření hranic vyvolává představu, že bude Česká republika zavalena odpady ze zahraničí. Zapomíná se však na důležité faktory (jako jsou přepravní náklady, omezenost kapacit apod.), které mohou být hlavní překážkou nadměrného dovozu odpadu.
Jedním z nástrojů, jak této situaci předcházet, jsou tzv. kauce, které by dovozci platili před vjezdem do České republiky a které by se jim vrátily teprve po prokázání, kde odpad složili a jak s ním bylo naloženo.
Problematika přeshraničního pohybu odpadu by si zasloužila rozšířit diskusi o některé elementární ekonomické argumenty, které by odstranily všechny neoprávněné domněnky a představy, jež nejsou založené na reálném základě.
Ing. Jan Slavík
IEEP, Institut pro ekonomickou a ekologickou politiku při fakultě Národohospodářské Vysoké školy ekonomické v Praze
Cenové relace spalování a ukládání odpadu na skládku v České republice a Německu (2004)
Z diskuse o tom, jakými nástroji zamezit dovozu odpadu přes národní hranice, se zcela vytratila úvaha o tom, zda je tento zákaz vůbec smysluplný.
