Nejen v České republice, ale i v jednotlivých zemích Evropské unie se diskutuje, zda by měly být služby v odpadovém hospodářství poskytovány soukromým sektorem nebo veřejně (státem). Při argumentaci pro konkrétní podobu vlastnictví hraje klíčovou úlohu nejen kvalita poskytovaných služeb, ale i jejich cena.
Je možné poskytovat služby v odpadovém hospodářství v požadované kvalitě a při ceně odpovídající podmínkám na trhu soukromě nebo se jedná o službu, jejíž poskytování by mělo být v rukou státu?
V sérii článků v několika následujících číslech časopisu budou představeny zkušenosti s privatizačními trendy v 90. letech minulého století v Německu s ohledem na výhody a nevýhody jednotlivých forem privatizace, úlohu konkurence na trhu služeb v odpadovém hospodářství a efektivitu veřejného vlastnictví služeb v odpadovém hospodářství.
Mimo pozornost ponecháme morální aspekty privatizace veřejných služeb, které mohou hrát při argumentaci o jednotlivých formách vlastnictví důležitou roli, jdou však zcela nad rámec ekonomie.
PŘÍČINY VZNIKU DISKUSE
V Německu byl klíčovým východiskem pro otázku privatizace veřejných služeb v odpadovém hospodářství zákon z roku 1996 "Kreislaufwirtschaft/Abfallgesetz" (KrW-/AbfG), který zásadním způsobem změnil institut odpovědnosti za produkovaný odpad. Zatímco předchozí zákon z roku 1986 "Abfallgesetz" (AbfG) ukládal povinnost producentům odpadu předat jimi produkovaný odpad oprávněné veřejnoprávní osobě nakládající s odpady (Kreis), pak zákon z roku 1996 uložil povinnost nakládat s odpady přímo původcům a vlastníkům odpadu. Z tohoto ustanovení je patrný odklon od pojetí nakládání s odpady jako veřejné služby k individuální odpovědnosti za produkovaný odpad.
Vedle změny pojetí nakládání s odpady bylo součástí zákona KrW-/AbfG rovněž rozdělení odpadového toku na odpady k odstranění a odpady k využití. V případě odpadů k odstranění platí povinnost předat tyto odpady oprávněné veřejnoprávní osobě, a to bez ohledu na původ odpadu - tzn. bez ohledu na to, zda se jedná o odpad z domácností či o odpad produkovaný průmyslem a podnikatelským sektorem. Naopak v případě odpadů k využití se tato povinnost týká pouze odpadu pocházejícího z domácností, zatímco odpad k využití z průmyslu a podnikatelského sektoru se stává předmětem volného nakládání na základě tržních podmínek.
Hlavním důvodem tohoto institucionálního oddělení toku odpadu k odstranění a odpadu k využití je skutečnost, že odpad k využití není podle KrW-/AbfG pokládán za odpad, ale za tržní statek s pozitivní hodnotou. Z tohoto důvodu nemá smysl nakládání s tímto statkem prostřednictvím zákonných povinností jakkoli regulovat.
Odlišování naznačených institutů však s sebou přineslo i prohloubení problému s využíváním již v té době málo vytížených kapacit na odstraňování odpadu. V situaci "boje o odpad" zákon umožnil zástupcům průmyslu a podnikatelského sektoru vyjmout významnou část toku produkovaného odpadu (označený jako odpad k využití), který původně směřoval do veřejnoprávních zařízení na odstraňování odpadu a umístit tento odpad do zařízeních na využívání odpadu v soukromém vlastnictví.
Zatímco tak mohl soukromý sektor nakládání s odpady získávat nové podíly na trhu, kapacita veřejnoprávních zařízení zůstávala nevyužita (s odpovídajícím nárůstem provozních nákladů a ceny).
Nejasné hranice mezi definicí využívání a odstraňování odpadu a rozdílné cenové podmínky vedly k tomu, že se v některých případech zástupci průmyslu a podnikatelského sektoru uchýlili k záměrnému míšení odpadů k odstranění a opětovně využitelných látek, což mělo za následek, že celý takto smíšený objem odpadu bylo možné považovat za odpad k využití se zcela odlišným režimem nakládání (tzv. Scheinverwertung).
ZÁVAŽNÉ DŮSLEDKY NEVYUŽÍVÁNÍ KAPACIT
Nevyužívání kapacit zařízení na odstraňování odpadu mělo velice závažné důsledky na rozhodování obcí (resp. krajů), jež byly v řadě případů provozovateli těchto zařízení. S hlediska nákladů má nevyužívání kapacit za následek odpovídající nárůst provozních nákladů na tunu odstraněného odpadu. To se samozřejmě projevilo v růstu ceny pro jednotlivé původce odpadu - nejen zástupce průmyslu a podnikatelského sektoru, ale i obce (resp. jednotlivé spotřebitele) jako provozovatele zařízení.
Zástupci průmyslu a podnikatelského sektoru se v rámci jim předepsaných povinností snažili přecházet na levnější alternativy nakládání s odpady (jak legální třídění a následné využívání odpadu, tak ilegální míšení odpadu k odstranění odpadem k využití).
Obce se zase snažily hledat možnosti jak se těchto nákladných zařízení zbavit - např. privatizací (je nutné mít na zřeteli, že náklady na provozování těchto zařízení značným způsobem zatěžovaly obecní rozpočet a současně vysoké poplatky vyvolávaly averzi obyvatelstva).
Snaha zbavit se zákonem vytvořeného principu soběstačnosti regionů v nakládání s odpady tak vyplývá zejména z přebytku kapacit zařízení vytvořených pod vlivem "odpadového stavu nouze". Zákonným omezením transportu odpadu přes hranice spolkových zemí se zvyšovaly rozdíly v cenách mezi jednotlivými spolkovými zeměmi.
PRO A PROTI PRIVATIZAČNÍCH TENDENCÍ
Díky oddělení institutu odpadu k využití a odpadu k odstranění a vyjasnění povinnosti jednotlivých původců odpadu (zejména obcí, resp. průmyslu a podnikatelského sektoru) došlo k jasnému vymezení úlohy veřejného a soukromého sektoru, a tím i k vytvoření předpokladů pro úvahy o privatizaci veřejných zařízení (zejména §§ 16-18 KrW-/AbfG).
Mezi hlavní argumenty pro privatizaci veřejných zařízení patřil fakt, že soukromé subjekty jsou schopné provozovat daná zařízení efektivněji a s nižšími náklady než zařízení veřejná. Pouze v případě soukromého vlastnictví a provozování příslušných zařízení jsou ceny na trhu tvořeny na základě faktoru vzácnosti (s poklesem kapacit roste cena za odstraňování odpadu), čímž je vytvořen klíčový předpoklad pro flexibilní vyrovnávání nabídky a poptávky na trhu
V pozadí těchto argumentů však je klíčový předpoklad dokonale konkurenčních trhů, které ovšem v řadě případů nejsou slučitelné se skutečnými podmínkami nakládání s odpady v Německu. Pro tyto podmínky je typická tvorba monopolních struktur lokálního, ale i regionálního charakteru v důsledku státní regulace prostřednictvím právních požadavků na původce a vlastníky odpadu.
V podmínkách této regulace je proto otázkou, zda soukromé subjekty dokážou provozovat svá zařízení efektivněji a s nižšími náklady než zařízení veřejná, a zda jsou ceny v regulovaném a monopolizovaném prostředí tvořeny skutečně na základě faktoru vzácnosti, jenž má za následek flexibilní vyrovnávání nabídky a poptávky na trhu.
Při obhajobě pro a proti privatizačních tendencí se velice často vychází z argumentů, které jsou zkresleny nejen ideologicky, ale i zájmy různých zájmových skupin. Věcné argumenty jsou většinou zatlačeny do pozadí. Pro diskusi o privatizaci proto není příliš přínosné ani tvrzení, že: "stát je vždy horší hospodář", ani tvrzení: "privatizace je výprodejem veřejného zájmu". Právě nulová vypovídací hodnota podobných tvrzení vedla k tomu, že Rat der Sachverständigen für Umweltfragen zdůrazňuje využití především argumentace o ekonomické efektivnosti při dodržení vysokých ekologických standardů.
FORMY PRIVATIZACE A ÚLOHA LIBERALIZACE TRHU
Má být výkon funkce obce v odpadovém hospodářství po privatizaci obci ponechán nebo má být splnění této funkce plně přeneseno na soukromý subjekt? Tedy: vlastní podnik, společnost s ručením omezeným nebo kombinace obou forem.
V ekonomické teorii mluvíme o formální a materiální privatizaci. Při formální privatizaci se jedná o privatizaci právní formy. Veřejnoprávní nositel infrastruktury tedy jedná jako soukromoprávní organizační forma, aniž by se zbavil garance splnění úkolu. V případě materiální privatizace je úkol zajišťovaný veřejným nositelem úplně přenesen na soukromoprávního nositele. Mezi těmito základními formami privatizace je možné identifikovat i řadu dalších smíšených forem kooperace mezi veřejnými a soukromými zařízeními, které je možné shrnout pod pojem "public-private-partnership".
Praxe na jedné straně upřednostňuje materiální privatizaci, čímž se obec zcela zbavuje výkonu veřejných služeb. Obce se však na druhou stranu zdráhají tento krok učinit z obavy, že by ztratily vliv na vývoj obecního nakládání s odpady. Bundesverband der deutschen Entsorgungswirtschaft chce nakládání s odpady zcela deregulovat a privatizovat. Obce by se měly z tohoto pole působnosti stáhnout a soustředit se na výkon kontroly.
V Německu převládá názor, že by zvolenou formou privatizace veřejných zařízení měla být co možná nejúplnější privatizace materiální, jelikož formální privatizace je považována za privatizaci fiktivní.
Na druhou stranu je třeba zmínit se o obavách z privatizace veřejných zařízení, které prezentují některé sdružení obcí (např. Deutscher Städtetag). V prohlášení z roku 2002 je jednoznačně uvedeno, že: "boj mezi jednotlivými konkurenty o sběrné nádoby soukromých domácností není v zájmu občanů". Hlavním argumentem je zejména obava ze ztráty vlivu obce na zabezpečení veřejné služby.
Úvahy o tom, zda privatizovat, či nikoli, je nutné striktně odlišovat od úvah o tom, zda liberalizovat, či nikoli. Liberalizací v tomto smyslu se má na mysli odstranění zákonem chráněných regionálních monopolů zařízení na nakládání s odpady. Pokud bude sledována časová posloupnost mezi liberalizací a privatizací, pak je nutné zdůraznit, že liberalizaci trhu musí vždy předcházet privatizace. Hlavním důvodem je skutečnost, že liberalizací se sleduje zejména zvýšení intenzity konkurence na trhu, která je založena na existenci soukromých vlastnických práv. Naopak privatizace zařízení nevyžaduje v následujícím kroku liberalizaci trhu.
Na základě vztahu mezi liberalizací a privatizací je možné identifikovat dvě formy konkurence. Konkurence o trh je privatizace zařízení prostřednictvím veřejné soutěže v prostředí zákonem chráněných regionálních monopolů. Konkurence na trhu představuje liberalizaci trhu zrušením zákonem chráněných regionálních monopolů.
V některých materiálech je možné nalézt ještě třetí formu konkurence, a sice náhradní konkurence (Wettbewerbssurrogate). Jedná se např. o podporu a udržení žádoucího stupně intenzity konkurence nebo o omezování monopolní síly na trhu. Za vhodné nástroje se považují koncepty controllingu, cenová regulace nebo zavedení veřejnoprávního podnikání.
Tyto formy konkurence jsou v diskusi o privatizaci zařízení v odpadovém hospodářství zcela klíčové. Na jejich základě dochází k privatizaci zařízení sloužících ke sběru a svozu komunálního odpadu, ale na druhé straně i větších zařízení na odstraňování odpadu, jejichž privatizace je spojena se specifickými problémy. Z tohoto důvodu je třeba mít vždy na zřeteli, o jaký druh zařízení se jedná, protože jsou s ním spojeny různé možnosti privatizace.
Ing. Jan Slavík
IREAS
(pokračování v listopadovém čísle časopisu)
Úvahy o tom, zda privatizovat, či nikoli, je nutné striktně odlišovat od úvah o tom, zda liberalizovat, či nikoli.
