Během posledních třiceti let byla definice odpadu klíčovou součástí nakládání s odpady. Předměty nebo látky, které jsou definovány jako "odpady", se řídí právními předpisy Společenství. Obecně je zřejmé, co je, a co není odpad. V souvislosti s výkladem se však vyskytlo mnoho otázek.
Sdělení Evropské komise, týkající se odpadů a vedlejších produktů, chce poskytnout návod při rozhodování, zda daný materiál je, či není odpad, a sladit výklad v rámci EU. Úkolem sdělení je vysvětlit definici odpadu uvedenou v článku 1 rámcové směrnice o odpadech, jak ji vyložil Evropský soudní dvůr, aby se zajistilo správné provádění uvedené směrnice. V evropském právu týkajícím se odpadů nemají pojmy jako vedlejší produkt nebo druhotná surovina žádný právní význam - materiály jsou prostě buď odpady, nebo odpady nejsou (rámeček 1). Účinnost pokynů navrhovaných tímto sdělením bude znovu přezkoumána v roce 2010 v souvislosti s přezkumem strategie.
PROČ JSOU TŘEBA POKYNY?
Jedna z hlavních otázek se týká rozlišování mezi materiály, které nejsou hlavním cílem výrobního procesu, ale lze je považovat za neodpadní vedlejší produkty, a materiály, se kterými by se mělo nakládat jako s odpadem. Ve skutečnosti nejde o černobílé rozlišení, ale spíše o široké spektrum technických situací s velmi odlišnými riziky pro životní prostředí. Pro účely použití právních předpisů je však třeba jasně oddělit dvě právní situace - zda se jedná, či nejedná o odpad. A toto rozlišení se v některých případech ukázalo jako obtížné.
Existují důkazy o odlišných řešeních případů se stejnými skutečnostmi, ke kterým došly příslušné orgány různých členských států - to vede k nerovnému zacházení s hospodářskými subjekty a k překážkám na vnitřním trhu. Příliš volný výklad definice odpadu vytváří dotčenému odvětví zbytečné náklady a může snížit přitažlivost materiálů, které by se jinak vrátily do hospodářství. Příliš úzký výklad by mohl vést ke škodám na životním prostředí a mohl by narušit právo Společenství v oblasti odpadů a běžné normy pro odpad v EU.
Komise má za to, že pro dosažení právní jasnosti se lépe hodí pokyny než definice vedlejších produktů v rámcové směrnici o odpadech. Zejména rozdíl mezi odpadem a vedlejším produktem založený na tom, zda je materiál určen k využití, nebo k odstranění, nebo na tom, zda materiál má, nebo nemá kladnou hospodářskou hodnotu, patrně nenabízí nezbytné záruky pro ochranu životního prostředí. Další možnosti, včetně jakýchkoli seznamů, se jeví jako nepraktické z provozního hlediska i z hlediska vymáhání práva.
V průmyslových procesech se vyrábí široká škála různých typů materiálů označovaných jako vedlejší produkty, druhotné produkty, meziprodukty atd. Žádný z těchto termínů nemá v právu Společenství v oblasti životního prostředí žádný právní význam. Statut toho, co je/není odpad, se může měnit podle jednotlivých odvětví. Zatímco složení produktů je obecně specificky vytvářeno a kontrolováno, složení odpadů může být méně zřejmé. Z environmentálního hlediska je proto nesmírně důležité, aby byly materiály správně zařazovány mezi odpadní či neodpadní látky.
POUŽITÍ JUDIKATURY EVROPSKÉHO SOUDNÍHO DVORA
ESD tvrdí, že definici odpadu je třeba vykládat široce, aby byla v souladu s několika různými právními normami. Avšak vzhledem k tomu, že tyto zdroje jsou orientační, se definice odpadu v zásadě opírá o pojem "odstraňování". To může nakonec znamenat, že když konkrétní materiál splní zkoušky stanovené ESD, aby nebyl považován za odpad, pokud je ve skutečnosti odstraňován, musí být jasně považován za odpad a podle toho s ním bude nakládáno.
Považuje se daný materiál za výrobní reziduum, nebo za produkt?
Při určování toho, zda je materiál odpadem, či nikoli, bude první otázkou to, zda se výrobce záměrně rozhodl daný materiál vyrobit.
Pokud by výrobce mohl vyrobit primární produkt, aniž by vyrobil dotčený materiál, ale rozhodl se tak učinit, pak je to důkazem toho, že dotčený materiál není výrobním reziduem. Další důkaz toho, že výroba dotčeného materiálu byla technickou volbou, může zahrnovat úpravu výrobního procesu, aby byly dotčenému materiálu dodány specifické technické vlastnosti.
Podmínky, za kterých výrobní reziduum není odpadem
I když je materiál považován za výrobní reziduum, nemusí být nutně odpadem, pokud má vlastnosti umožňující jeho další využití v hospodářství. Pokud další využití materiálu nebylo pouze možné, ale jisté, bez dalšího zpracování před použitím a jako součást nepřetržitého výrobního procesu, pak materiál není odpadem, přičemž použití, k němuž je vedlejší produkt určen, musí být zákonné.
Je další použití materiálu jisté, a nikoli pouze možné?
Pokud existuje možnost, že materiál je ve skutečnosti nepoužitelný, nesplňuje technické podmínky, které jsou požadovány pro jeho použitelnost, nebo pokud pro takový materiál neexistuje trh, má být nadále považován za odpad. Pokud se následně ukáže, že odpad může ve skutečnosti sloužit užitečnému účelu, pak v okamžiku, kdy je připraven k použití jako využitelný produkt, materiál ztratí svůj statut odpadu.
V některých případech může existovat možnost využití jisté části materiálu, zatímco zbytek je třeba odstranit. Pokud nelze zajistit určité využití veškerého dotčeného materiálu, měl by být zpočátku veden jako odpad. Pokud však existují dlouhodobé smlouvy mezi držitelem materiálu a jeho následnými uživateli, mohou být ukazatelem, že existuje jistota použití materiálu. Pokud bude materiál skladován před možným, ale ne jistým opětovným použitím, měl by být během skladování považován za odpad.
Další využití přinese držiteli odpadu finanční výhody
Pokud může výrobce prodat dotčený materiál se ziskem, může to znamenat větší pravděpodobnost, že takový materiál bude s určitostí použit. I odpad však může mít hospodářskou hodnotu. Komise je toho názoru, že je důležité zvážit náklady na zacházení s odpadem při zvažování této zkoušky, neboť existuje riziko, že aby nebyl materiál uznán za odpad, bude nabídnuta symbolická cena, a tím bude umožněno nakládat s materiálem mimo vhodná zařízení na nakládání s odpady. Vysoká cena však může znamenat, že materiál není odpad.
Lze materiál opětovně použít bez dalšího zpracování?
V některých případech to může být zkouška značně náročná na provedení. Často je pro další použití materiálu třeba provést řadu úkolů: materiál může být omyt, osušen, rafinován či homogenizován, mohou být přidány vlastnosti nebo jiné materiály, zkontroluje se jeho kvalita atd. Jsou-li tyto úkony nedílnou součástí výrobního procesu, může být materiál považován za vedlejší produkt.
Jako součást nepřetržitého výrobního procesu?
Pokud je však materiál připraven pro další použití jako nedílná součást nepřetržitého výrobního procesu a je pak odeslán k takovému dalšímu použití, jedná se podle zkoušky stanovené ESD o vedlejší produkt.
V této situaci se příslušný orgán bude muset rozhodnout, zda úkoly popsané v oddílu výše jsou nedílnou součástí nepřetržitého výrobního procesu. Komise má za to, že při tom budou muset učinit rozhodnutí na základě všech skutečností: stupeň připravenosti materiálu pro další použití, povahu a rozsah úkolů potřebných k přípravě materiálu před dalším použitím, začlenění těchto úkolů do hlavního výrobního procesu, a zda úkoly provádí někdo jiný než prodejce. Je třeba uvést, že přístup Soudního dvora v některých kauzách naznačuje spíše úzce zaměřený než široce pojatý přístup k chápání výrobního procesu.
Pokud materiál opustí místo nebo továrnu, kde byl vyroben, aby prošel dalším zpracováním, může to být důkaz, že takové úkoly již nejsou součástí stejného výrobního procesu. Se zvyšující se specializací průmyslových procesů to však nelze považovat za konečný důkaz.
Další okolnosti
Evropský soudní dvůr užívá také další okolnosti k rozlišení mezi odpadem a vedlejším produktem. Žádný z těchto prvků nemusí vést k jednoznačnému závěru, ale některé z nich mohou být za určitých okolností užitečné.
Nelze očekávat jiné použití než odstranění, nebo má použití velký dopad na životní prostředí, nebo vyžaduje zvláštní ochranná opatření
Pokud daný materiál nemá žádné možné využití, a proto bude odstraněn, zdá se obvyklé, že takový materiál je v okamžiku výroby považován za odpad. Rovněž pokud materiál nesplňuje normy právních předpisů o produktech a jejich možném použití, mělo by se s ním zacházet jako s odpadem.
Množství primárních produktů má rovněž velký potenciál poškodit životní prostředí a vyžaduje opatrné zacházení. Ovšem podle stanoviska ESD k výkladu definice odpadu, pokud má vedlejší produkt větší dopad na životní prostředí než alternativní materiál nebo produkt, který ho nahradí, může to ovlivnit hranice mezi rozhodováním o statutu odpadu.
Opačná situace, neexistence zřejmého rizika materiálu pro životní prostředí, nedokazuje, že se nejedná o odpad. Ani místo uložení, ani složení materiálu není zásadní pro rozhodnutí, zda materiál je, či není odpadem. V některých případech - např. lomy na mramor - jsou odpadní výrobní rezidua ve skutečnosti ze stejného materiálu jako primární produkt. Pokud jsou však určeny k odstranění, budou i nadále odpadem.
Způsob nakládání s daným materiálem je standardním způsobem nakládání
V některých případech může být místo určení materiálu silným vodítkem při určování jeho statutu. Několik metod nakládání s odpadem lze také zcela platně použít na produkt a naopak. Zejména nelze rozlišit mezi spalováním paliva jako produktu či výrobku a spalováním odpadu na základě metody pro nakládání s odpadem.
Podnik považuje materiál za odpad
Soudní dvůr upozornil, že chápání materiálu jako odpadu by mohlo být faktorem, který naznačí, že dotčený materiál je odpadem. Komise však soudí, že tato zkouška by mohla podpořit nedbalý přístup k právním předpisům o odpadech tím, že zvýhodní podniky, které si nejsou vědomy právních závazků nebo které se snaží plnění těchto závazků vyhnout. Toto pojetí je nesmírně subjektivní, mohlo by vést ke koncepci odpadu, odlišné v jednotlivých členských státech.
Podnik se snaží omezit množství vyráběného materiálu
Pokud se podnik snaží omezit množství vyráběného materiálu, mohlo by to znamenat, že daný materiál je odpad. Není to rozhodující, neboť je možné, že se zjistí, že změna vyráběného množství daného materiálu souvisí s náklady, cenami a trhy, a nikoli se snahou minimalizovat množství materiálu, který bude odstraněn. Použití tohoto kritéria by mohlo společnosti odradit od přijetí opatření na předcházení vzniku odpadů.
Zdroj: kompletní Sdělení, včetně příkladů, co je, a co není odpad, je k dispozici na www.env.cz. Redakčně kráceno a upraveno
- lom -
