Evropská směrnice o odpadech již byla formálně schválena a nový český zákon se připravuje. V této chvíli, plné očekávání, jsme položili několik otázek Mgr. Liboru Dvořákovi, řediteli legislativního odboru Ministerstva životního prostředí.
Podle vašich vlastních slov chcete udělat nový zákon o odpadech co nejjednodušší. Mohl byste to nějak přiblížit?
Rádi bychom zjednodušili odpadovou legislativu jako celek. Tento trend ostatně existuje již několik let i na úrovni Evropského společenství (ES) a jedním z jeho rysů je zpřehlednění legislativy. Podle naší ústavy musí být v zákoně základní pravidla, stanovení práv a povinností, ostatní věci mohou být v prováděcích právních předpisech. Současný zákon o odpadech trpí obecně přemírou ustanovení, které by nemusely být na úrovni zákona. Když je příležitost vytvářet novu odpadovou legislativu, chtěli bychom to změnit: určité věci musí být v zákoně a věci technického charakteru, které nemají přímou souvislost s právy a povinnostmi dotčených subjektů, mohou být v prováděcích právních předpisech, zejména vyhláškách. Naším cílem je tedy mj. vyšší počet prováděcích právních předpisů k zákonu nebo lépe řečeno: větší množství materie, která by byla řešena v prováděcích předpisech.
Faktem však je, že trend je v současné době spíš opačný, o čemž svědčí zkušenosti z připomínkových řízení i z projednávání návrhů předpisů v Legislativní radě vlády. Přesto se o výše uvedené zjednodušení pokusíme a věříme, že to přispěje k vyšší míře srozumitelnosti zákona nejen pro odborníky, ale i pro běžné uživatele.
Na druhé straně je evropská rámcová směrnice obsáhlejší než platná směrnice o odpadech. Takže i pokud se nám podaří náš přístup prosadit, není pravděpodobné, že v novém zákoně bude méně ustanovení než v zákoně platném.
Můžete uvést příklad toho, co byste rádi viděli v prováděcím předpisu místo v zákoně?
Třeba kritéria pro vedlejší výrobky, respektive pro stanovení toho, co odpadem je, a co už nikoli. Podle rámcové směrnice je k vydání předpisů stanovících tato kritéria pro jednotlivé druhy odpadů zmocněna Evropská komise. V podstatě jsou to prováděcí předpisy ke směrnici.
Znamenalo by to, že by se zákon nemusel tak často novelizovat?
To bychom byli samozřejmě rádi. Avšak vývoj odpadové legislativy je i v legislativě ES dynamičtější než jiných oblastech. Odpadová problematika v širším smyslu zahrnuje i oblast obalů, autovraků, elektroodpadu apod. Právních předpisů je velké množství a do jejich častých změn se promítají například důsledky vědeckého a technického pokroku, takže jsou i na úrovni EU novelizovány častěji než jiné.
Ovšem stav, kdy je český odpadový zákon za necelých sedm let účinnosti novelizován více než patnáctkrát, není dobrý. Ostatně vezmeme-li si současný stav, jedna novela byla před několika dny publikována ve Sbírce zákonů (jde o poslanci iniciovanou úpravu v oblasti sběru a výkupu kovového odpadu a nakládání s autovraky), malá novela zákona související s novým zákonem o hnojivech je projednávána v Parlamentu a novela transponující směrnici o bateriích a akumulátorech je momentálně projednávána ve vládě.
Co předcházelo schválení nové evropské směrnice?
Proces projednávání nové směrnice byl poměrně dlouhý. Její první návrh zveřejnila Evropská komise v prosinci 2005 současně s Tématickou strategií pro předcházení vzniku odpadů a jejich recyklaci. Diskuse mezi Radou a Evropským parlamentem probíhaly poměrně dlouhou dobu a vzhledem k velkému množství rozporů bylo jistým překvapením, že již v průběhu června 2008 se podařilo dospět ke kompromisu, kdy byly pozměňovací návrhy předtím dohodnuté s Radou schváleny v 2. čtení Evropským parlamentem. Tím tedy nemuselo být vyvoláno tzv. dohodovací řízení (což je fáze legislativního procesu, která následuje v případě nedohody Rady a Parlamentem) a schválený návrh mohl být po nezbytných lingvistických úpravách předložen Radě k vyslovení konečného souhlasu. K němu došlo před několika dny, na říjnovém zasedání. Nyní již tedy nic nebrání publikaci směrnice v Úředním věstníku EU a od té chvíle poběží dvouletá transpoziční lhůta.
Francie údajně měla s konečným zněním směrnice problém kvůli svým spalovnách komunálního odpadu. Hrozilo z její strany zablokování návrhu?
Na říjnové Radě už nikoli, protože politické dohody mezi Parlamentem a Radou byly dosaženy už před hlasováním v Parlamentu. Máte ale pravdu v tom, že před prvním jednáním Rady k návrhu směrnice v červnu 2007 Francie vznesla zásadní připomínku týkající se úpravy koeficientu energetické účinnosti u zařízení pro spalování pevného komunálního odpadu. Zpochybnila vzorec, podle něhož se tato účinnost počítá. Důvodem byl zřejmě fakt, že při jeho použití by z 85 francouzských spaloven komunálního odpadu vyhovělo kritériím pouze 14 a pouze ty by proto mohly být klasifikovány jako zařízení pro využívání odpadu. Po vyjednávání došlo ke kompromisu - do jednoho z ustanovení směrnice byla jako ústupek Francii zahrnuta možnost zohlednit místní klimatické podmínky, což dá spalovnám v teplejších jižních regionech větší volnost ke splnění koeficientu energetické účinnosti. Původně neřešitelná situace skončila kompromisem a Francie směrnici již na červnovém jednání Rady v roce 2007 s návrhem souhlasila.
V nové směrnici byla přijata také nová hierarchie nakládání s odpady. Jak se to promítne do našeho zákona?
Rozdíl oproti současné době je v tom, že pětistupňová hierarchie byla obsažena pouze v politice ES. Používal ji také Evropský soudní dvůr, který ji ve svých judikátech konkretizoval. Nicméně na úrovni obecného právního předpisu hierarchie nebyla zavedena, dokonce nebyla obsažena ani v původním návrhu směrnice z roku 2005.
Stanovení závazné hierarchie bylo však jedním z důležitých požadavků Evropského parlamentu, který ji navrhl už v prvním čtení. Rada to původně odmítla, resp. navrhla, aby byla hierarchie ve směrnici zmíněna pouze jako jakési metodické vodítko. Parlament však požadoval stanovení této hierarchie jako závazné pořadí priorit pro legislativu i politiku ES v oblasti předcházení vzniku odpadů a nakládání s nimi. Zvítězilo pojetí Parlamentu a hierarchie je stanovena striktněji, byť nemá žádné přímé sankce. Při čtení evropské směrnice však zjistíte, že od hierarchie se odvozuje téměř vše ostatní. Ve směrnici je daleko větší důraz kladen na prevenci a využívání odpadů, souvisí s ní i kriteria pro vedlejší výrobky, stanovení, kdy odpad přestává být odpadem nebo velmi diskutovaná otázka možnosti členské země omezit dovoz odpadů za účelem spalování. V našem zákoně bude hierarchie zmíněna obdobně jako ve směrnici, nejspíše v obecných ustanoveních.
Důležitou otázku pro využití odpadů je okamžik, kdy odpad přestává být odpadem. Jak tento problém řeší směrnice?
Vychází z toho, že některé látky nebo předměty jsou v jedné chvíli odpadem, avšak za splnění určitých kritérií jím přestanou být. Hlavní podmínkou je, aby byly předmětem některého ze způsobů využití, včetně využití materiálového. Směrnice zvlášť zdůrazňuje některé druhy odpadu, které by v této souvislosti měly přicházet v úvahu - papír, sklo, pneumatiky nebo textil.
Evropská komise bude muset vycházet při stanovování konkrétních druhů odpadů, které se mohou stát výrobkem, z několika podmínek stanovených přímo směrnicí - třeba že způsob využívání dané látky nebo předmětu nebude mít škodlivé vlivy na životní prostředí a lidské zdraví. Důležitou podmínkou také je, že po dané látce nebo předmětu na trhu existuje poptávka a že splňuje požadavky na výrobky uvedené v právních předpisech i technických normách.
Evropská komise na těchto detailnějších předpisech velmi pečlivě pracuje a předloží je někdy v polovině příštího roku.
MŽP spěchá s přípravou nového zákona o odpadech, ačkoliv budeme mít dvouletou implementační lhůtu. Je pro to reálný technický důvod?
Není možné, aby kvalita nového zákona byla na úkor rychlosti procesu. Musím ale zdůraznit několik okolností, které jsou z tohoto hlediska důležité.
Za prvé, my jsme nyní ve stadiu příprav věcných podkladů a přípravy paragrafovaného znění. Čili nacházíme se ještě před začátkem vlastního legislativního procesu.
Druhý aspekt je ten, že už v této fázi diskutujeme návrhy s odbornou veřejností. Některá ustanovení se někomu nemusí líbit, jinému zase ano, to už tak bývá. Podstatná část toho, co chceme v zákoně řešit byla předmětem velké novely, která byla předmětem připomínkového řízení už na jaře 2008.
Další okolnost je spíše politického charakteru. Předčasné volby samozřejmě nelze nikdy vyloučit, avšak vycházíme z toho, že toto volební období potrvá do poloviny roku 2010. Za těchto okolností se chceme vyhnout tomu, aby Parlament projednával novelu těsně před volbami. Už se několikrát v minulosti stalo, že návrh zákona došel do určitého stadia projednávání v Parlamentu, ale pak byly volby. To ovšem z hlediska legislativního procesu znamená, že návrh zákona padá pod stůl a je nutno ho znovu předložit nově konstituované Poslanecké sněmovně, která se navíc k jeho projednávání dostane až několik měsíců po volbách. Příkladem z oblasti odpadů je novela řešící sběr a výkup kovového odpadu, jejíž první verze byla předložena již před koncem minulého volebního období, ale její projednávání se v minulé Poslanecké sněmovně před volbami nestihlo.
Práce není možno odkládat také kvůli nutnosti implementace nové rámcové směrnice, k čemuž - jak jsem již uvedl - má dojít dva roky po zveřejnění směrnice. Nestihnout implementaci si nemůžeme dovolit z hlediska odborného, ani politického.
Jarmila Šťastná
Když se nezdaří implementace včas, co následuje?
Obecně - pokud členský stát nedodrží lhůtu uvedenou ve směrnici, zahájí Komise tzv. řízení o porušení Smlouvy o založení ES. Toto řízení nějakou dobu trvá a pokud v jeho průběhu nedojde k nápravě, podá Komise na dotčený členský stát žalobu k Evropskému soudnímu dvoru. V první fázi soud konstatuje, že se členský stát dopustil porušení Smlouvy o založení ES. Na základě tohoto rozsudku Komise znovu zahájí řízení a jestliže ani v jeho průběhu nedojde k nápravě, podává další žalobu k Evropskému soudnímu dvoru, kde už navrhuje opakující se penále, resp. jednorázovou pokutu. Soud přitom může uložit penále i pokutu současně a co se týče výše, není vázán návrhem Komise - může proto částku oproti návrhu zvýšit, což se již v minulosti stalo. Takovéto citelné důsledky již hřešící členský stát dovedou k urychlenému zjednání nápravy, jak je ostatně patrno z případů, které dospěly až do této fáze. Naštěstí tomu tak zatím nikdy nebylo u řízení vedených proti České republice.
Jarmila Šťastná
