Značné množství z nich se vztahuje ke zvýšení kauce pro výrobce, kteří plní své povinnosti v rámci rozšířené odpovědnosti výrobce individuálně, o více než dvojnásobek, a k dalším pravidlům zpřísňujícím plnění povinností výrobců. V následujícím textu se zaměřujeme na efektivitu, smysluplnost a potenciální rizika tohoto zamýšleného zpřísnění v kontextu současného plnění povinností v rámci rozšířené odpovědnosti výrobců vybraných výrobků, které může mít paradoxně negativní dopady i na třetí osoby, například obce.
Výrobci baterií, pneumatik, elektrozařízení a vozidel nesou tzv. rozšířenou odpovědnost výrobce. Koncept rozšířené odpovědnosti výrobců vybraných výrobků pochází z legislativy Evropské unie, přičemž tato legislativa je do českého právního řádu transponována zejména zákonem o VUŽ. Smyslem institutu je zavést obecnou odpovědnost výrobce za svůj výrobek, a to od jeho výroby až do konce jeho životnosti, resp. i po tomto konci. Výrobce tak odpovídá za celý životní cyklus výrobku a za plnění povinností s ním souvisejících, jako je zpětný odběr výrobku po skončení jeho životnosti, jeho zpracování, využití a odstranění, jakož i informování konečného uživatele o zpětném odběru.
Výrobci mohou své povinnosti plnit dvěma způsoby: (i) prostřednictvím kolektivního systému, tedy speciální právnické osoby s příslušným oprávněním uděleným ze strany MŽP, která sdružuje více výrobců a zajišťuje plnění jejich povinností společně, nebo (ii) každý sám, prostřednictvím tzv. individuálních systémů. Jak ukazují data zveřejněná na webových stránkách MŽP, v době zpracování tohoto článku v České republice působí celá řada kolektivních systémů pro elektrozařízení, ale naproti tomu existuje pouze jeden systém pro výrobce pneumatik, přičemž značná část výrobců pneumatik volí individuální plnění.
Zkušenosti s individuálním plněním jsou přitom v praxi různé. V případě průmyslových baterií zde vznikla významná zátěž spočívající v existenci velkého množství těchto baterií uvedených na trh, jejichž zpětný odběr a recyklaci individuálně plnící výrobci fakticky nezajišťují a vlastně ani není možné dohledat výrobce odpovědného za konkrétní vysloužilou průmyslovou baterii. Absence funkčních míst zpětného odběru zřízených individuálně plnícími výrobci baterií a elektrozařízení zde působí významný problém.
Naproti tomu, dostupné informace ukazují, že individuální plnění povinností se osvědčilo u pneumatik a systém funguje efektivně. Individuálně plnící výrobci zřizují funkční sběrná místa ve spolupráci s obcemi, což zajišťuje snadný přístup pro spotřebitele a ostatní konečné uživatele pneumatik k ekologickému odevzdání vysloužilých výrobků k jejich recyklaci. Tento systém je v praxi funkční a dobře integrovaný do odpadového hospodářství obcí, které, jak je uvedeno níže, toto samy potvrzují. Pro spotřebitele se často jedná o komfortnější řešení než předání pneumatik ve sběrném místě zřízeném v pneuservisu. Dlouhodobě spolehlivě funguje i třeba zpětný odběr olověných baterií, které mají i po skončení jejich životního cyklu kladnou ekonomickou hodnotu. Naopak problémy s individuálním plněním, pokud vznikají např. u průmyslových baterií, totiž vyvstávají v souvislosti se samotným zpětným odběrem a recyklací a se zatím stále nedostatečným bojem proti free-ridingu ze strany kontrolních orgánů.
Pro individuálně plnící výrobce stanovuje § 31 zákona o VUŽ povinnost složit na vázaném úču kauci jako finanční jistotu za řádné nakládání s výrobky s ukončenou životností podle zákona. Tato kauce slouží v praxi zejména pro případy finančních problémů takového výrobce, případně ukončení jeho činnosti. Složení kauce má zabránit podfinancování plnění povinností rozšířené odpovědnosti výrobce a zajištění finanční stability celého systému, tedy předcházet riziku budoucí ekologické zátěže, na kterou nebudou finanční prostředky. Výše této kauce je aktuálně stanovena na 20 % ročních nákladů konkrétního výrobce na zajištění zpětného odběru, zpracování a využití nebo odstranění výrobků s ukončenou životností.
MŽP v návrhu novely po necelých čtyřech letech platnosti regulatorního rámce navrhuje zvýšit kauci o 1,5násobek aktuální výše, z původních 20 % ročních nákladů na navrhovaných 50 %.
MŽP svůj návrh obhajuje v důvodové zprávě toliko nutností řešit problémy s tzv. „free-ridingem“ a historickými zátěžemi z jedné z oblastí, konkrétně průmyslových baterií. Nicméně takto zásadní a rychlá změna regulatorního rámce vyžaduje konkrétní doklady o neefektivitě aktuálního systému. Přitom neexistují žádné relevantní informace, které by naznačovaly podfinancování individuálních systémů, a návrh neřeší ty problémy, které v oblasti individuálního plnění skutečně vznikly.
Výrobci jsou podnikatelské subjekty a prostřednictvím složení kauce dochází k trvalé blokaci jejich disponibilních prostředků, neboť výrobce je povinen prostředky vyčlenit a není oprávněn s nimi bez souhlasu MŽP dále nakládat. Razantním navýšením kauce z 20 % až na celkových 50 % ročních nákladů může dojít k neúměrnému zásahu do financování výrobců a k narušení jejich cash-flow, s citelnými dopady na konkurenceschopnost menších výrobců.
Při tak významném regulatorním zásahu do podnikatelské sféry by podle legislativních pravidel vlády mělo být vypracováno hodnocení hospodářských a finančních dopadů na podnikatelské prostředí, tzv. RIA (Regulatory Impact Assessment). V diskutovaném případě však taková analýza zcela chybí a tato rizika tak nebyla při tvorbě návrhu novely zákona vzata dostatečně v potaz.
V případě, že výrobci budou nuceni držet tak vysokou kauci, jak je navrhováno předkladatelem novely zákona, je možné, že budou výrobci nuceni získat prostředky na složení kauce z jiných zdrojů, například prostřednictvím zvyšování cen. V konečném důsledku tak může dojít ke zdražení vybraných výrobků koncovým zákazníkům, tedy zejména spotřebitelům, což je zcela jistě nežádoucí důsledek.
MŽP návrh zvýšení kauce pro individuálně plnící výrobce odůvodňuje tím, že by zvýšení mělo řešit problém tzv. „free-ridingu“. Odkazuje přitom na to, že nová minimální výše kauce pro individuálně plnící výrobce by měla být shodná s minimální výší rezervy pro kolektivní systémy podle § 48 zákona o výrobcích s ukončenou životností.
Zvýšení kauce ale ze své povahy nemůže představovat řešení problematiky free-ridingu, tedy toho, že někteří výrobci jejich povinnosti podle zákona o VUŽ vůbec neplní. Pokud výrobce nezřídil žádnou kauci a nepřihlásil se k plnění svých povinností prostřednictvím zápisu do Seznamu výrobců, tím spíše tak neučiní po zvýšení kauce.
Důvodová zpráva zároveň přehlíží zásadní rozdíl v charakteru kauce pro individuálně plnící výrobce a rezervy pro kolektivní systémy. Rezerva stanovená v § 48 zákona o VUŽ má zajistit finanční stabilitu kolektivních systémů, jejichž selhání by mělo systémové důsledky pro mnoho výrobců. Například selhání jediného kolektivního systému pro pneumatiky Eltma provozovatele ELT Management Company Czech Republic s. r. o. by vedlo k selhání plnění povinností všech výrobců, za které tento systém povinnosti plní. Oproti tomu v případě nedostatečného finančního zajištění jednoho individuálně plnícího výrobce nedochází k zasažení celého systému průběžného plnění povinností rozšířené odpovědnosti výrobce.
V některých oblastech individuálního plnění povinností výrobců, konkrétně u pneumatik nebo u olověných baterií, vznikl funkční systém zpětného odběru a recyklace. Popsané zpřísnění pravidel by mohlo tyto existující systémy ohrozit.
Svaz měst a obcí České republiky ostatně již v rámci meziresortního připomínkového řízení vyjádřil obavy, že zvýšení kauce může narušit stávající systém spolupráce mezi výrobci a obcemi, který je podle nich funkční a efektivní. Stalo by se tak, aniž by změna přinášela jakékoliv přínosy či garance pro obce a veřejnost, například že prostředky budou využity pro sběr a recyklaci v obcích. Obce mají zájem na udržení současného modelu, protože spolupráce s výrobci jim odlehčuje při zajišťování plnění povinností na úseku odpadového hospodářství. Jakýkoliv zásah do tohoto systému, který by přitom vedl k neúměrnému zatížení výrobců, by podle svazu mohl tento systém poškodit a v konečném důsledku poškodit i obce.
Pro obyvatele by zrušení individuálních systémů mohlo znamenat ztrátu přístupu k pohodlným sběrným místům. Obyvatelé by pak museli pneumatiky odevzdávat pouze ve specializovaných pneuservisech, což by pro ně bylo méně praktické. Vyjádření měst a obcí by pak měla být věnována zvýšená pozornost, protože na jejich úrovni ke zpětnému odběru, klíčovému prvku ekologického cyklu pneumatik, prakticky dochází, a lze tudíž předpokládat, že mají v dané oblasti nejvíce praktických zkušeností.
Rizika navrhované změny regulace pro podnikatelskou sféru i občany uvedená v rámci textu výše byla v rámci meziresortního připomínkového řízení vyčtena také Hospodářskou komorou České republiky, Sdružením místních samospráv a Ministerstvem průmyslu a obchodu.
Jak bylo již rozebíráno výše, neexistují žádné okolnosti nasvědčující tomu, že by vyšší kauce měla pozitivní efekt na fungování individuálních systémů plnění povinností výrobců. Lze poukázat na případ společnosti XSOLAR REUSE SYSTÉM a. s. (známé spíše zejména pod svým dřívějším názvem REMA PV Systém, a. s.), která provozovala kolektivní systém pro solární panely uvedené na trh do 1. ledna 2013. Zde se analogicky ukazuje, že ani složení extrémně vysoké jistoty (ve výši 100 % celkových nákladů na sběr a recyklaci solárních panelů, za něž systém převzal odpovědnost) nezaručuje finanční stabilitu systému. Opakované problémy spojené s činností tohoto kolektivního systému vedly nakonec až k zahájení insolvenčního řízení, navzdory rekordní složené „kauci“. Tento případ z praxe tak naznačuje, že zvýšení kauce samo o sobě nikterak nezajišťuje lepší fungování systému.
Z uvedených skutečností se jeví, že zvýšení minimální výše kauce pro individuálně plnící výrobce z 20 % na 50 % představuje neodůvodněný krok, který může ohrozit fungující systémy sběru a recyklace pneumatik, olověných baterií i jiných komodit. Pokud nebyly předloženy doklady o neefektivitě současného systému, je navrhovaná změna neopodstatněná. V důsledku by mohla vést ke zrušení funkčních systémů prostřednictvím negativního dopadu na podnikatelský sektor, zvýšení cen pneumatik pro spotřebitele a narušení spolupráce mezi výrobci a obcemi.
Závěrem lze konstatovat, že takto zásadní regulatorní zásahy by měly být podpořeny důkladnou analýzou a reflektovat reálné potřeby trhu, spotřebitelů i výrobců, nadto jsou-li předkládány pouhé čtyři roky po implementaci aktuálního regulatorního rámce. Zda bude změna přijata, nebo zda budou připomínky výrobců a obcí vyslyšeny, ukáže následující legislativní proces.
I beze změny zákona ale lze zlepšit situaci v oblasti plnění povinností individuálně plnících výrobců, pokud se kontrolním orgánům (zejména České inspekci životního prostředí, popř. MŽP) podaří zintenzivnit kontroly free-ridingu, tedy především dovozců pneumatik, baterií či elektrozařízení, kteří na plnění svých povinností podle zákona o VUŽ zcela rezignovali. Tento krok by měl přispět k posílení míry zpětného odběru a recyklace, a tedy i ke splnění cílů České republiky v této oblasti.*
Jan Kořán, Jan Dunděra
KF Legal
